La investidura obliga a abrir el debate pendiente sobre las opciones de reforma del modelo territorial

Cambiar el modelo territorial español implica una reforma de la Constitución imposible sin el concurso simultáneo de los dos grandes partidos que han dado soporte al sistema durante los últimos 45 años. Y aunque la modernización de la Carta Magna es una necesidad asumida desde hace tiempo por todos los partidos con representación parlamentaria, el alcance de los cambios e incluso la dirección que deben tomar tienen sesgos muy diferentes en cada fuerza política.

En un extremo están los partidos soberanistas a los que, más allá de una delimitación más clara de las competencias, les gustaría que los cambios incluyesen mecanismos para que los habitantes de un territorio pudiesen decidir en referéndum sobre su independencia. Del otro está Vox, la tercera fuerza política en el Congreso, partidaria de recortar drásticamente o incluso suprimir el Estado Autonómico, subordinar las lenguas cooficiales y hasta ilegalizar a los partidos que defienden la independencia de sus territorios.

En medio se mueven las posiciones federalistas del PSOE y de Sumar, la apuesta del PP por la transformación del Senado en una verdadera Cámara de representación territorial e infinidad de propuestas académicas en las que expertos en derecho constitucional han trasladado desde hace tiempo la necesidad, cada vez más imperiosa, de aclarar el modelo.

El debate ha permanecido velado en los últimos años, pero ha vuelto con toda su fuerza impulsado por un resultado electoral que obliga a los grandes partidos —PP y PSOE— a tomar en consideración las propuestas de las organizaciones políticas que defienden un nuevo modelo o que, en línea con la fractura que tuvo lugar en 2017, cuando el Govern catalán organizó un referéndum y proclamó (durante unos instantes) la independencia, siguen pidiendo la convocatoria de un referéndum de autodeterminación.

Lo cierto es que la reforma, hoy por hoy, con el reparto de escaños decidido el 23J, no parece posible, entre otras cosas porque el mecanismo para llevarla a cabo está diseñado para hacer de la Carta Magna un documento virtualmente inexpugnable. Pau Bossacoma Busquets, profesor de Derecho y Ciencia Política de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y miembro del consejo académico creado por la Generalitat para guiar y dar forma a un acuerdo de claridad que siente las bases de una propuesta catalana para un referéndum acordado de independencia, es de los que creen que el mecanismo de reforma constitucional traza una ruta infranqueable.

Un camino difícil

“El arduo camino que traza el [procedimiento fijado en el artículo] 168 [de la Constitución)] genera, al menos, tres tipos de dificultades”. En primer lugar, “una doble supermayoría al cuadrado” [dos tercios del Congreso y dos tercios del Senado]; “una serie de apelaciones democráticas al pueblo español que incluye elecciones y referéndum de ratificación” y “un sacrificio por parte de los cargos gubernamentales y parlamentarios, puesto que la disolución de las Cortes supone perder sus puestos y escaños. En definitiva, el 168 requiere una compleja conjunción entre los principios y los intereses de las fuerzas que ostentan el gobierno y las de la oposición”, dejó escrito antes de entrar a formar parte del consejo académico que intenta encontrar una llave con la que abrir una puerta jurídica a la autodeterminación de Cataluña.

Sobre lo que no hay duda es acerca de la necesidad de actualizar el modelo. Al menos esa es la opinión más extendida entre los expertos. Algunos creen que es imprescindible una reforma de la Carta Magna, pero otros sostienen que bastaría con aclararlo. 

Esto último es lo que sostiene el profesor de Derecho Constitucional Joaquín Urías. “Lo que hay que hacer es aclarar el modelo. La Constitución configura un modelo territorial de corte federal”, pero “ahora tenemos un Estado que no se sabe muy bien si es un Estado centralizado, si es federal, y que depende cotidianamente de lo que decida en cada momento el Tribunal Constitucional”. 

“Hace falta asentar el sistema territorial, aclarar de una vez por todas el mecanismo de financiación para el futuro”, señalar “bien el reparto de competencias” y hacer, en definitiva, todo lo que la Constitución “dejaba en manos del futuro legislador y nunca se ha desarrollado con el suficiente rango como para impedir que sea el tribunal el que tome estas decisiones”, apunta.

No es nada nuevo. Un grupo de juristas capitaneado por Santiago Muñoz Machado, catedrático de Derecho Administrativo de la Complutense (Madrid), ya lo sistematizó en 2017, en pleno conflicto del procés, en un documento titulado Ideas para una reforma de la Constitución. 

Delimitar competencias

Esta propuesta aconseja “remitir al estatuto (de autonomía) todo aquello que no afecta al conjunto: organización interna, institucional y territorial; elementos simbólicos e identitarios, derechos reconocidos en el ejercicio de las competencias autonómicas, etc.”. Los estatutos podrían “incluir la denominación de la comunidad que mejor responda a su identidad histórica”, y la Constitución debería remitir también a las normas autonómicas en lo tocante a “la organización de instituciones propias y la organización del territorio” y también a “las cuestiones simbólicas vinculadas a la identidad”.

Los estatutos, según estos juristas, deberían desligarse de la tutela del Congreso y el Senado y requerir únicamente “la aprobación del parlamento de la comunidad autónoma”, un cambio que de haber existido en 2010 hubiese impedido la modificación del Estatut no decidida en Cataluña que está en el origen mismo del procés, como recordó esta semana el propio líder de Junts, Carles Puigdemont.

“La ‘norma institucional básica’ de una comunidad autónoma no puede ser una ley orgánica más. Por ello, sería conveniente configurar al estatuto como el equivalente a las constituciones de los territorios en los sistemas federales; subordinado, obviamente, a la Constitución”, señala la propuesta académica de reforma de 2017. Una figura que también “debería quedar despojada de su carácter de ley orgánica pero también de su función en la distribución de competencias, que correspondería a la Constitución”, limitada a “cuestiones internas de la comunidad que no afectan a las restantes”.

Al mismo tiempo, proponen, la Constitución debería “incluir normas fundamentales del sistema de financiación, con aproximación a la atribución de recursos según las capacidades de ingreso y criterios de solidaridad, incluyendo los principios de igualdad social y de ordinalidad”, con el objetivo de poner fin a “una deficiente participación de los territorios en la concreción del modelo” vigente.

Esta propuesta asume también la necesidad de cambiar el funcionamiento del Senado, que es lo único sobre lo que se ha pronunciado favorablemente el actual líder del PP, Alberto Núñez Feijóo. La idea, básicamente, es que la Cámara Alta decida sobre “la legislación del Estado que afecta a las comunidades, especialmente para las leyes básicas que desarrollan y ejecutan” éstas, y “codecidir la financiación”. ¿Cómo se elegiría? Ahí también hay discusión. Hay a quien le gusta más que los senadores sean de designación de los gobiernos autonómicos y quien prefiere que sean elegidos por los parlamentos de cada territorio apra garantizar una mayor representatividad.

Un Senado inútil

Hacer del Senado una auténtica Cámara de representación territorial, siguiendo el modelo alemán, para que deje de ser un hemiciclo redundante y virtualmente inútil, sigue siendo la principal asignatura pendiente de la arquitectura constitucional española. Hacer realidad esta reforma era uno de los elementos más destacados de la propuesta aprobada por el Consejo de Estado en 2006.

De 2017 data el último intento formal de evaluar la posibilidad de una actualización de la Carta Magna: una comisión de estudio en el Congreso, a cuya creación accedió Mariano Rajoy después de que Pedro Sánchez diese el apoyo del PSOE a la intervención de la autonomía catalana, pero que agotó sus días sin llegar a ninguna conclusión.

Como tampoco ha tenido nunca desarrollo, a falta de un interlocutor dispuesto a sentarse a negociar por parte del PP, la propuesta federal que el PSOE acuñó en Granada en 2013 bajo la batuta de Alfredo Pérez Rubalcaba y que sigue vigente a día de hoy. Con el apoyo, entre otros, del barón socialista que con más ahínco se opone ahora a cualquier cosa que tenga que ver con una evolución del Estado autonómico: Emiliano García-Page.

El discurso territorial que defiende en estos momentos el PSOE tomó cuerpo en julio de 2013. La decisión del PSC de defender, en septiembre de 2012, el derecho a decidir a través de una consulta “legal y acordada” abrió una crisis con el PSOE que a punto estuvo de provocar una ruptura. Rubalcaba lideró la tarea de negociar y cerrar un compromiso político compartido por todos los barones socialistas en torno a la idea de una reforma federal del Estado. La Declaración de Granada, que es como se conoce el documento que nació de aquel acuerdo, sentó las bases del proyecto socialista para Cataluña y para España. “Un proyecto para seguir juntos”, en palabras del propio Rubalcaba.

Aquella declaración reivindicaba el Estado de las Autonomías, pero reconocía la existencia de “disfunciones” en su funcionamiento. “La Constitución dejó excesivamente abiertos e imprecisos algunos aspectos esenciales del modelo autonómico, como la propia determinación de las Comunidades Autónomas, la distribución competencial entre éstas y el Estado, el modelo de financiación, la organización de las Administraciones Públicas o los mecanismos de cooperación entre ellas”, precisaba.

Evolución pendiente

En Granada el PSOE asumió que “el Estado de las Autonomías tiene que evolucionar, tiene que actualizarse y perfeccionarse. Y tiene que hacerlo en su sentido natural: avanzando hacia el federalismo, con todas sus consecuencias” porque “es el único punto de encuentro posible para restablecer el consenso territorial en España” frente a los partidos que defienden una recentralización y los que plantean la independencia de Cataluña.

Fue el PSOE del recién fallecido Rubalcaba, el mismo dirighente qu ahora invoca el PP para arremeter contra el diálogo territorial, el que levantó en Ferraz la bandera de una reforma constitucional dirigida a consagrar una nueva estructura “territorial de carácter federal”. Una reforma que incluyese también la transformación del Senado en una auténtica Cámara de representación territorial “sin la que no puede funcionar un Estado de corte federal”, que establezca un sistema de financiación autonómica que dé estabilidad al modelo, que incorpore los “hechos diferenciales y las singularidades políticas, institucionales, territoriales y lingüísticas que son expresión de nuestra diversidad y que establezca mecanismos de cooperación y de participación institucional propios de los estados federales. Una reforma, eso sí, “con un nivel de consenso al menos tan amplio como el que hizo posible la Constitución de 1978”, precisaba el documento de 2013.

Cambiar la Carta Magna, en todo caso, recuerda Urías, “debería hacerse con un consenso amplio”. No hace falta unanimidad, precisa, pero sí que al menos el 70% del Congreso se pronuncie a favor. “El problema es que no hemos sido capaces de reformar la Constitución y se está quedando antigua”, advierte.

Y aunque “España de por sí ya es un modelo federal, en la medida en que hay competencias autonómicas que están por encima de las competencias estatales”, el problema, apunta Urías, es que en España hay un desequilibrio social, “yo creo que como nunca antes, en cuanto a la percepción de la necesidad de autogobierno”. 

Dos velocidades

En algunos territorios periféricos, se explica, hay mucha sensación de que es importante el autogobierno. “Son básicamente Galicia, Navarra, el País Vasco y Cataluña. Quizás en Canarias también”, añade. En cambio, otros territorios como Andalucía, Valencia o Baleares, que desarrollaron “un sentimiento identitario” durante los primeros años de la democracia, “lo han ido perdiendo". Y después está “la España central”, donde “nunca lo ha habido”. Es el caso, dice, de Extremadura, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Madrid o La Rioja, que “se han convertido en comunidades autónomas sin querer serlo”. La consecuencia es que “tenemos dos Españas que conviven y es difícil dar respuesta a dos tensiones tan diferentes”.

¿Es factible jurídicamente la ‘vía Urkullu’ sin reformar la Constitución?

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Para lo que no hay hueco en una eventual reforma, explica Joaquín Urías, es para el sueño independentista de una regulación del derecho a la autodeterminación. “Yo creo que no es un tema que pueda incluir la Constitución. La Constitución española explica cómo funciona el sistema jurídico en España. Quien no sea España, pues no está afectado por esa Constitución. No creo que la Constitución tenga que prever nada parecido al derecho a la autodeterminación, ni a la secesión, ni nada de eso. Esos mecanismos son extrajurídicos. Puede pasar que en un territorio en algún momento la población no quiera seguir siendo española y habrá que ver cómo lo resolvemos, pero evidentemente eso no tiene por qué estar previsto”.

Los soberanistas, al menos los que no abogan directamente por la ruptura, como el PNV, creen que sí es posible. De hecho, eso es, en parte, lo que está detrás de la propuesta del lehendakari Iñigo Urkullu de convocar una Convención Constitucional limitada a pactar una reinterpretación del modelo territorial establecido en la Carta Magna a través de la cual conseguir “el cumplimiento íntegro de los marcos estatutarios, el reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado, la bilateralidad, el sistema de garantías o la capacidad de decidir pactada”. 

Lo que busca el lehendakari es una “forma flexible y creativa de plantear una salida a la actual encrucijada política” a través de una “interpretación constitucional específica que, sin necesidad de modificación previa de la Constitución, hiciese posible un avance sustancial en el carácter plurinacional del Estado”. En particular en las comunidades “que contaban con un modelo de autogobierno previo a la Constitución de 1978” (Galicia, Euskadi, Cataluña y Navarra).