La reducción de empleados públicos y la externalización de servicios llega a una situación crítica

El empleo público tiene una evidente repercusión en dos aspectos de vital relevancia para cualquier país. Por un lado, tiene una significativa importancia como parte de los puestos de trabajo que ocupa la población activa y, por tanto, es determinante en los niveles de ocupación del conjunto del mercado de trabajo, y, por otro lado, la calidad de los recursos humanos de las Administraciones Públicas está directamente asociada a la posibilidad de estas para prestar los servicios que se comprometen a facilitar a la sociedad y a su capacidad para garantizar los derechos de los ciudadanos.

En relación con el primero de los aspectos, es clave señalar que el empleo público tiene unos ciclos de crecimiento o contracción que difiere en periodos cortos de tiempo con los ciclos del empleo privado. Es decir, el empleo público reacciona con retardo a los ciclos económicos.

Sin perder de vista este comportamiento diferencial, podemos analizar la situación del empleo público a partir de la crisis económica de 2008 y su evolución hasta la actualidad, así como la previsible proyección, en el contexto de los países de la OCDE y el distinto comportamiento de las diversas administraciones públicas y los diferentes sectores.

En relación con el segundo de los aspectos, en un Estado constitucionalmente descentralizado, es fundamental estudiar de forma separada la variación en el empleo público a nivel central (en la Administración General del Estado) y la variación en el empleo del conjunto de las demás administraciones públicas (especialmente a nivel autonómico) y como estas variaciones afectan a la capacidad de cada uno de estos niveles administrativos para prestar sus servicios públicos.

La evolución del empleo público

Entre 2007 y 2019, en 10 países de la OCDE, el empleo en la administración general creció con más fuerza que el empleo total, las mayores diferencias se dieron en España (donde la diferencia fue de 1,24 puntos), México (0.94 puntos) y Luxemburgo (0.88 puntos).

El caso español presenta la peculiaridad, la anomalía en términos comparativos, de que el nivel general de empleo disminuyó, por lo que el diferencial de crecimiento del empleo público ha de ponderarse conforme a esa situación. Esto puede verse de forma comparativa en los gráficos que recoge el Informe Government at a Glance (2021) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). 

Entre 2013 y 2019, es decir justo después de la crisis económica de 2008 y como consecuencia de las medidas adoptadas para afrontarla, el número de empleados de administración general del gobierno central cayó en España un 1,2% anual, sólo superada por Estonia, 3% anual, y seguida por Lituania, 0.9%.

Centrándonos ahora en el crecimiento del empleo público en su conjunto, observamos que las dotaciones de las administraciones públicas españolas crecieron a lo largo del periodo 2002-2024. Primero incrementándose el número de efectivos hasta 2012, después con una ligera bajada 2013-2015, reflejo de los recortes adoptados ante la crisis económica de 2008 (efectos del retardo ya comentado).

Se observa además que esta bajada que no se dio en otros países de la Unión Europea donde los recortes no supusieron una disminución del número de empleados públicos.

Se percibe en el gráfico (Fuente Registro Central de Personal, RCP) que las distintas administraciones no se comportaron del mismo modo, con un resultado de crecimiento neto en las Comunidades Autónomas que hemos de comparar con el Sector Público Estatal y la Administración Local.

Si acercamos aún más la lupa veremos que los puestos de pura administración, Administración General del Estado (que incluye la Seguridad Social) y Administración Central de Comunidades Autónomas, evolucionaron de forma totalmente dispar:

El Estado pierde más de un 16% de sus efectivos en un proceso que se acelera a partir de 2010 con las medidas de austeridad y del que no se recupera, mientras que las Comunidades Autónomas incrementan sus plantillas hasta converger en número con el Estado y muy por encima de lo que podría justificarse por un proceso de transferencias que, en esos años, no se ha producido de forma significativa en términos de efectivos. 

En todo caso las CCAA recuperan en 2024 los niveles de 2002 y, tras la crisis de 2010, que produce recortes de menos entidad que en el Estado, tienen un proceso de incremento más rápido.

Afinando más el análisis, se ve cómo los recortes de plantillas afectaron más a la Administración General del Estado que a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a las Fuerzas Armadas, que no sufrieron las mismas notables pérdidas de efectivos por los recortes adoptados ante la crisis económica, produciéndose, además, en estos dos últimos casos, una más acelerada recuperación.

La Administración de Justicia del Estado merece una mención especial. Su trayectoria plana sorprende, dadas las reiteradas quejas sobre su insuficiencia de medios y, consecuentemente, la poca eficiencia de su funcionamiento observada en la práctica.

Siguiendo con aproximaciones de detalle a las cifras, sorprende el crecimiento de las policías estatales frente a la evolución de los cuerpos autonómicos

Volviendo a la Administración de Justicia, ya vimos que en el caso del Estado tenía una evolución casi plana, ligeramente descendente, pero en el caso de la parte de empleo de la Administración de Justicia que depende de las Comunidades Autónomas, el crecimiento se produce a buen ritmo, salvo una pequeña caída en enero de 2014. La última transferencia de personal es en 2011 después de un proceso que inicia en 1988 y se ha transferido el 79,8% de las unidades judiciales.

Volviendo a la AGE, superadas las medidas de recortes asociadas a la crisis de 2008, dada la reducción de efectivos y que no se producía un proceso de recuperación de estos, en el seno de la AGE se empezó a considerar como situación de partida la de los servicios de 2013, como si estos servicios no presentasen notables deficiencias para sus prestaciones a ciudadanos y empresas, además de las nuevas necesidades derivadas de la tecnificación, la dependencia como nuevo pilar del estado del bienestar y los nuevos desafíos a los que se enfrenta la administración. 

Se detecta además que, para compensar la falta de efectivos y de conocimiento, se habían producido externalizaciones que obligaron a tomar medidas para:

En los últimos tiempos se ha producido un esfuerzo considerable para recuperar una dotación de personal, pero ya los servicios se encuentran degradados hasta poner en riesgo la gestión de las administraciones públicas, especialmente la del Estado y, dentro de él, significativamente, la de la Seguridad Social, la del Servicio Público de Empleo Estatal y la de otros sectores concretos, como los relacionados con las personas migrantes, a niveles realmente escandalosos respecto de los peticionarios de asilo o del estatus de apátrida.

Aunque más extrema en la Administración central, en el ámbito autonómico, la pérdida de recursos humanos ha de reseñarse especialmente en las áreas de gestión de los servicios relacionados con la salud, la educación y la dependencia.

El esfuerzo de recomposición de los niveles de empleo público, aún y todo, en el caso del Estado, como vimos gráficamente, está lejos de recuperar los niveles de dotaciones de personal previos a los recortes promovidos anteriormente.

La externalización de los servicios públicos

Una de las primeras consecuencias ya comentadas de la falta de recursos humanos, ha sido la externalización de servicios, la contratación con empresas para tratar de cubrir las funciones que la falta de personal hace imposible que las administraciones sigan desempeñando.

Se puede observar que hay cierto paralelismo entre el gasto de personal y el dedicado a gastos corrientes en bienes y servicios, pero también que el recorte por las medidas adoptadas como respuesta a la crisis económica de 2008 afectó sobre todo al gasto en personal, la externalización de servicios requirió mantener el gasto de capítulo 2 no obstante los recortes generales.

En los años más recientes, cuando se recupera, muy modestamente eso sí, el gasto de personal, se produce una reducción del gasto corriente: la disponibilidad de personal propio reduce las necesidades de servicios externos.

La externalización de servicios tiene además un primer límite que periódicamente se recuerda en los informes de fiscalización y del Tribunal de Cuentas: aquellas funciones que implican el ejercicio de autoridad y que, en consecuencia, no se pueden trasvasar a los sujetos privados por ser inherentes al poder público.

En este ámbito de la contratación de servicios se ha producido otra desviación que evita la libre concurrencia de las empresas a las licitaciones respectivas. Se trata del recurso a los denominados recursos propios y la utilización del instrumento de la encomienda de gestión.

Hay especialistas administrativistas que defienden la contratación de servicios externos por parte de las administraciones argumentando que la gestión privada es más eficaz y también mejor económicamente para las arcas públicas, algunos añaden como argumento la importancia que tiene la facturación de esas empresas a las administraciones públicas en el conjunto de la economía.

Si un responsable de un ámbito de gestión considera que la forma de gestionar de su organización es menos eficiente que la de otra entidad, en este caso una empresa privada, debería replantearse su modelo organizativo y de gestión, puesto que es el responsable del mismo y, sino sabe cómo mejorarlo o no puede hacerlo por restricciones de su administración, debería permitir que los ciudadanos que sostienen ese organismo público conozcan esa situación y después dimitir.

Sobre la importancia de la contratación pública para las cuentas de las empresas de servicios nada puede contraponerse, tiene un peso incluso relevante para el PIB, pero es un argumento que, quien dirige la administración y opte por la externalización por ese motivo, ha de exponer abiertamente: se trata, por tanto, de transferir dinero público a empresas privadas, inyectar dinero de los presupuestos directamente en el mercado.

El argumento que no se sostiene es el del coste económico cuando se trata de subcontratar, externalizar, servicios con vocación de permanencia (no hablamos de la realización de proyectos puntuales y cerrados).

De la información que podemos extraer de las licitaciones publicadas en la Plataforma de Contratación del Sector Público resultan estos datos. 

1. Coste total de la contratación a una empresa de los servicios de un titulado superior, total: 62.291-132.132 €/año à coste medio 97.212 €/año

2. Coste total de contratación a una empresa de los servicios de un diplomado universitario, total: 41.527-92.492 €/año à Coste medio: 67.010 €/año

Si tenemos en cuenta el coste de los funcionarios A1 y A2 del Estado en 2023, equivalentes a los perfiles anteriores:

- A1, coste medio por todos los conceptos: 64.500 €/año

- A2, coste medio por todos los conceptos: 43.000 €/año

Hay diferencias todavía mayores si vemos sectores como las tecnologías de la información. Ha de tenerse en cuenta, además, que la opción por personal propio o externo implica menor capacidad de dirección y un problema para la conservación del conocimiento que puede quedar en la administración correspondiente o ser plenamente dependiente de empresas o incluso de personas concretas.

La mera comparación de los datos anteriores explica por qué la externalización de estos servicios con vocación de permanencia no es eficiente para las administraciones públicas, sin ni siquiera haber entrado en la reducción de capacidad y conocimientos que esta externalización produce en la propia administración. 

El envejecimiento de las plantillas

Otro aspecto relevante para evaluar la evolución del empleo público es el nivel de envejecimiento de las plantillas.

En la OCDE, la media de empleados de más de 55 años de las administraciones centrales creció ligeramente, entre 2015 y 2020, desde el 25% al 26%.

Esta cifra presenta importantes diferencias entre países. En España los empleados de más de 55 años pasaron del 35 % al 46%, en Grecia del 27% al 37%, siendo Italia el país con más empleados mayores: el 48% de los empleados de la administración central tenían, en 2020, 55 años o más. 

Considerando la población activa española, ésta se sitúa próxima a la media europea, el 34,90%, ocupando España un lugar intermedio en relación con el resto de los países de la Unión Europea en este ranking de edad.

Entre las asalariadas y asalariados tienen más de 50 años: 32,06% (datos EPA), 35,03 % (datos ELFS), 34,31% (datos OCDE). Entre los asalariados y asalariadas del sector público: 46% (datos OCDE, ≥ 55 años), 43,65% (datos EPA). Centrándonos en el Personal de la Administración General del Estado 59,95% (datos BEPSAP) frente al 29,34% (datos EPA) en el sector privado.

El dato de envejecimiento en la plantilla de la Administración General del Estado es todavía más acusado en los empleados públicos de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social (28.355 efectivos pertenecientes a IMSERSO, INGESA, ISM, INSS, TGSS y Gerencia de Informática), con el 73,01% de sus asalariados con 50 años o más.

El porcentaje de mayores de 50 años para la AGE, respecto a los cuatro años anteriores, muestra una sostenida tendencia a la baja, pasando de un 66,15% en 2020 al 59,95% en 2024. Esto puede ser consecuencia de la incorporación de nuevo personal por las ofertas de empleo público de los últimos años.

No obstante, lo anterior debe considerarse en conexión con la ya comentada continua pérdida neta de efectivos en el seno de la AGE, especialmente en el periodo 2014-2023.

En el caso concreto de los funcionarios de carrera, la diferencia entre altas y bajas ha sido notable hasta el año 2018 y la falta de convocatoria de plazas ha contribuido a agravar el problema del déficit de personal, lo que no se ha revertido pese al aumento de plazas convocadas de los último 5 años.

Conclusión

La reducción de los empleados que integran las administraciones públicas y la externalización de servicios por parte de las entidades públicas ha llegado a una situación crítica que ha reducido de forma notable la capacidad de las administraciones para actuar las funciones que la sociedad les asigna, garantizar los derechos de la ciudadanía y proteger sus intereses.

La necesidad de reforzar la dotación de empleados públicos se ha vuelto urgente, especialmente en la Administración General del Estado dada esa situación crítica. Las Ofertas de Empleo Público, incrementadas notablemente en los últimos años, han supuesto un avance en esa dirección, pero los datos las revelan, insuficientes ante las consecuencias heredadas de los recortes practicados con motivo de la crisis económica de 2008, y un envejecimiento de las plantillas que obliga, ya de por sí, a un proceso de sustitución que también en este punto es apenas suficiente.

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Es, a su vez, necesario analizar y transformar los procesos de selección para, garantizando la calidad de los profesionales de la administración, aproximar los requisitos de esta a los perfiles que se requieren en la actualidad del servicio público, además de un esfuerzo de atracción e información al talento que se quiere captar y que en buena medida se está perdiendo. Se debe continuar, además, terminando con la temporalidad y evitar que se reproduzcan procesos irregulares del pasado. Este aspecto afecta más a otras administraciones, especialmente autonómicas, pero para servicios esenciales como sanidad, educación, dependencia.

Los gestores públicos han de verse reforzados y reconocidos en su capacidad como tales y, al propio tiempo, han de adoptarse medidas que terminen con la externalización de servicios que suponen una disminución en la eficiencia económica y en la calidad de la actuación de las administraciones públicas y en la propia capacidad de estas para actuar.

Las Administraciones Pública podrán, de esta forma, recuperar la capacidad transformadora de la sociedad, su sentido de existencia y una cultura de actuación al servicio del interés general.