Virtudes, fallos y desafíos de un sistema de pensiones públicas que pide a gritos una reforma

Las multitudinarias protestas de los jubilados han obligado al Gobierno y al Congreso a poner las pensiones en la primera página de sus agendas con grandes letras y un grueso subrayado en rojo. Conscientes del peso electoral de los nueve millones de personas que cobran una pensión en España, los partidos se han lanzado a anunciar medidas para cubrir el agujero de la Seguridad Social manteniendo la “dignidad” de las prestaciones, justo cuando la Comisión del Pacto de Toledo cumplía un año de parálisis, incapaz de ejecutar el mandato que tiene encomendado: elaborar las recomendaciones que han de servir como guía al Gobierno para reformar el sistema público de pensiones.

En teoría, el Pacto de Toledo se creó para sacar las pensiones del enfrentamiento partidista, pero en la práctica el debate se está celebrando más fuera de la comisión que dentro. Mariano Rajoy presume de las políticas para frenar el gasto en pensiones públicas adoptadas con la reforma de 2013 y rechaza que esas medidas hayan recortado, o vayan a recortar, las prestaciones. Justo lo contrario que gritan los pensionistas, empujados a la calle por el temor a que sus nóminas cada día les den para menos. Mientras, oposición y sindicatos instan al Gobierno a vigorizar los ingresos de la Seguridad Social, lastrados por la crisis primero y por la devaluación salarial y la precariedad laboral después. Pero habrá que esperar al debate de los Presupuestos del Estado, el 3 de abril, para saber en qué se concretan las tres medidas apenas esbozadas por Rajoy el pasado miércoles. Aunque, en cualquier caso, se trata de propuestas de escaso alcance, que no atacan el nudo del problema y obvian la necesidad de apuntalar los ingresos del sistema.

  1. La mitad de los pensionistas, ni con 736 € 

En España hay 8,7 millones de pensionistas, de los cuales casi 5,9 millones perciben una pensión de jubilación. El sistema también paga 2,36 millones de prestaciones de viudedad, que son compatibles con las anteriores. El 96% de estas pensiones las perciben mujeres. Pero sólo el 14% de las pensionistas combina ambas prestaciones, unas 600.000 mujeres.

La pensión media de jubilación alcanza los 1.077 euros mensuales, la de viudedad, 652 euros. La tasa de sustitución, la relación entre el último sueldo y la primera pensión, es muy elevada en España: según el último informe de la OCDE, alcanza el 72,3%. La media para los 35 países que integran la organización de los países más desarrollados se queda en el 59%. En la UE, el promedio se eleva hasta el 61,7%. Esta brecha con las pensiones del resto del mundo rico se explica por la escasa implantación de los planes de pensiones privados en España. Según la OCDE, los activos de estos fondos representan menos del 10% del PIB, frente a una medid del 37% en el club de los países más ricos. El sistema público es aquí el soporte principal de la protección social en la vejez.

Cuestión distinta es la calidad de esa protección. La Constitución obliga al Estado a garantizar que las pensiones sean “suficientes”. Los jubilados piden que sean “dignas”. Las estadísticas revelan que el 46% de los pensionistas cobra menos de 735,9 euros al mes, el Salario Mínimo Interprofesional (SMI): 4,2 millones de personas. El 63,8%, 5,84 millones, no llega a mileurista. La pensión más habitual, la que cobran 1,8 millones de personas, se encuentra en la franja de 550 a 600 euros. Por el contrario, la pensión máxima, de 2.580 euros mensuales, sólo la disfrutan 48.105 ciudadanos.

Otra cifra que dibuja el paisaje de las pensiones: casi 2,4 millones perciben los llamados complementos a mínimos, una cantidad a la que tienen derecho si su prestación reconocida no alcanza la pensión mínima, 639,3 euros al mes.

El sistema también paga pensiones no contributivas, destinadas a quienes no han cotizado o lo hicieron durante menos de los 15 años necesarios que establece la ley. Las cobran 453.852 personas y son muy exiguas: 357,16 euros al mes las de jubilación y 397,64 euros las de invalidez.

Como la cuantía de las contributivas tiene relación directa con los salarios percibidos durante la vida laboral, las desigualdades territoriales y de género en las nóminas se reproducen tras la jubilación. En 10 de las 17 comunidades autónomas, estas pensiones no llegan a la media nacional –930,27 euros–. Las más pobres corresponden a Extremadura, donde la media es sólo de 773 euros, y a Galicia, donde se queda en 786,6 euros. La comunidad autónoma con la mejor pensión media es el País Vasco, con 1.155 euros.

Si se atiende a la brecha de género, la pensión contributiva media de una mujer asciende a 752 euros, un 37% por debajo de los 1.148 euros que cobran los hombres. Además, de los 3,75 millones de pensionistas cuya prestación pública no alcanza el SMI, el 62,5% son mujeres. Por el contrario, de los 941.499 jubilados que perciben pensiones por encima de los 2.000 euros, el 75,6% son hombres.

No obstante, en las últimas dos décadas, el sistema público de pensiones español se vigorizó a ritmo constante. Las pensiones mínimas crecieron un 51% entre 2004 y 2011: si en 1986 su cuantía media era de sólo 195,7 euros, en 2004 alcanzó los 484 euros mensuales y hoy está en 639,3. Además, se ha consolidado como un eficaz estabilizador de la economía al paliar los perjuicios de los baches económicos. Es lo que ha ocurrido en la última crisis. Pese a que la tasa de riesgo de pobreza entre los mayores de 65 años llegaba al 13% en 2015 –el 6,3% si se incluye el valor de la vivienda–, el 80% de los pensionistas declaran que ayudan económicamente a sus descendientes, con una aportación media de 290 euros al mes, de acuerdo con un estudio de la ONG Educo.

  2. Déficit histórico

La crisis también ha puesto sobre la mesa los desafíos a los que se enfrenta el sistema. El demográfico y el financiero. La jubilación del baby boom, la numerosa generación de los nacidos en los años 60 y 70, duplicará el número de los actuales pensionistas. Que, además, viven cada vez más años. Las mujeres españolas tienen la esperanza de vida más alta de la UE, con 85,8 años.

Al tiempo, el número de cotizantes a la Seguridad Social se ha hundido por efecto de la recesión y el colosal aumento del paro. Después, la recuperación económica basada en empleos precarios y sueldos anémicos no termina por devolver a las arcas públicas la cifra de cotizaciones necesaria para pagar pensiones cada vez más numerosas y más elevadas. El resultado, un déficit de la Seguridad Social que en 2017 alcanzó su récord histórico: 18.000 millones de euros.

Ese desajuste ha acabado en sólo seis años con el Fondo de Reserva, la hucha creada para cubrir problemas coyunturales de liquidez del sistema. Llegó a contar con 66.000 millones de euros en 2011, pero hoy en día sólo le quedan 8.000 millones. El Gobierno ha sacado del fondo las cantidades necesarias para pagar las extraordinarias de verano y navidad, tras eliminar el tope legal que le impedía disponer de más de un 3% cada año. Y, para no dejarlo a cero, recurrió en 2017 a un préstamo del Tesoro de 10.000 millones que repetirá de nuevo este ejercicio cuando tenga que abonar las pagas extras.

  3. Reformas de 2011 y 2013

Acuciados por ambos retos, los gobiernos de toda Europa se apresuraron a reformar sus sistemas de pensiones. También lo hizo el español, urgido además por Bruselas. En 2011, el Ejecutivo del PSOE decidió aumentar la edad de jubilación de forma gradual hasta los 67 años y amplió el periodo de cómputo de los 15 a los 25 años. Además, los años necesarios para cobrar el 100% de la pensión pasaron de 35 a 37 años y los necesarios para jubilarse a los 65 se elevaron de 35 a 38. En 2027 se culminará la aplicación de estos cambios. La reforma contó con el acuerdo de los sindicatos y la CEOE, aunque luego en el Congreso sólo la apoyaron el PSOE y CiU.

La de 2013, ya con el PP en el poder, sumó el rechazo tanto de los agentes sociales como del resto de los grupos políticos. La Comisión Europea la incluyó en el mismo paquete que la reforma laboral, fueron las monedas de cambio para el rescate bancario. La reforma supuso la desaparición del IPC para subir las pensiones cada año, sustituido por un Índice de Revalorización (IRP) que las vincula con la situación financiera de la Seguridad Social. Si ésta cierra en déficit, el alza será sólo del 0,25%. Es lo que ha ocurrido desde 2012 y las previsiones descartan que los números rojos desaparezcan antes de 2022. Si vuelve al superávit, las pensiones subirán hasta un 0,5% por encima del IPC.

A partir del 1 de enero de 2019, además, se aplicará a las nuevas pensiones el factor de sostenibilidad, un coeficiente que reduce su cuantía en función de la esperanza de vida. Aunque Empleo aún no ha hecho público cuál será el porcentaje en que se recortarán las prestaciones, los cálculos de los expertos lo sitúan entre el 0,47% y el 0,7% en 2019. La cifra irá aumentando cada año según lo haga la esperanza de vida a los 67 años. Si el año próximo, con una esperanza de vida de 19,85 años desde la jubilación, el descuento en la pensión será de unos cinco euros al mes, en 2040, con 22,35 años de esperanza de vida, el recorte se elevará a entre 78 y 133 euros.

Sumando ambas medidas, el recorte inicial y la erosión continuada de una subida anual que siempre quedará por debajo de la inflación –el 2% según el objetivo del BCE–, los detractores de la reforma advierten de que los pensionistas perderán un 30% de su poder adquisitivo. El Gobierno, por el contrario, niega que desde 2014 las pensiones se hayan depreciado más que en una décima –la inflación fue negativa ese año y terminó en cero en 2015– y fía a la creación de empleo y la subida de los salarios, por tanto al aumento de las cotizaciones, el fortalecimiento de las prestaciones en los próximos años. Sin embargo, las prestaciones sí han perdido poder de compra en 2016 y 2017: 2,2 puntos.

Los defensores de la reforma de 2013, en cambio, aplauden la aplicación tanto del IRP como del factor de sostenibilidad como herramientas indispensables para frenar el creciente gasto público en pensiones y garantizar su sostenibilidad. El presidente del Gobierno cifró en 3.800 millones de euros anuales el aumento del gasto que cada año debe afrontar el sistema para pagar a los nuevos pensionistas. “Sólo por el crecimiento vegetativo”, recalcó. Además, las prestaciones de las nuevas altas son cada día más elevadas, puesto que provienen de salarios mayores y de carreras de cotización más largas. En 2017 el gasto público en pensiones equivalió al 12% del PIB y, según algunas proyecciones, puede superar el 14% en 2050 si no se contiene el crecimiento de la cuantía de las prestaciones.

El Gobierno español calcula que las reformas de 2011 y 2013 le permitirán ahorrar el 40% del aumento proyectado en el gasto en pensiones entre 2010 y 2050 antes de la reforma. El Banco de España cifra la contención del gasto en un 43%.

  4. Ahora, los ingresos

La Comisión del Pacto de Toledo es la encargada de discutir cómo estimular los ingresos del sistema, puesto que ni frenando el gasto las cuentas de la Seguridad Social consiguen el equilibrio y, además, peligra la suficiencia de las prestaciones. Las propuestas sobre la mesa son variadas. El secretario de Estado de Seguridad Social, Tomás Burgos, planteó ya en 2015 que las pensiones de viudedad y orfandad –una partida anual de 22.000 millones de euros– se paguen con impuestos, es decir, con cargo a los Presupuestos del Estado en lugar de a la cuentas de la Seguridad Social. Y sin perder su condición de contributivas. Mariano Rajoy ni siquiera mencionó esta posibilidad en su intervención ante el pleno del Congreso del pasado jueves. Sólo se comprometió a subirlas en una cuantía que no precisó. El Ejecutivo está obligado por la reforma de 2011 a aumentar la base reguladora de las prestaciones de viudedad del 52% al 60%, pero no ha cumplido con ese mandato en estos seis años. A finales de 2017 anunció que tenía listo el decreto para poner en marcha el cambio, pero hasta ahora sigue sin aprobarse.

El pasado febrero, la ministra de Empleo, Fátima Báñez, desveló en una entrevista en TVE que el PP había planteado en el Pacto de Toledo considerar toda la vida laboral para calcular la cuantía de la pensión, en lugar de los 25 años que estableció la reforma de 2011. Después el PP precisó que el trabajador, de forma voluntaria, podría elegir los años con mejores cotizaciones, descartando los cinco peores. Rajoy tampoco habló de esta posible medida el jueves ante los diputados.

El PSOE prefiere crear dos nuevos impuestos para sufragar las pensiones. Uno sobre los beneficios de la banca, a imitación del que existe en Reino Unido, y otro que grave las transacciones financieras, como el que posee Francia. Unidos Podemos también propuso subir 10 puntos porcentuales el Impuesto de Sociedades que pagan los bancos sobre sus beneficios para recaudar 5.800 millones de euros en cinco años, un “recargo de solidaridad” que se destinaría a políticas sociales, entre ellas, las pensiones. El presidente del Gobierno rechazó tajantemente el aumento o creación de impuestos para sufragar las prestaciones de jubilación. “El sistema de pensiones no se arregla subiendo los impuestos a los bancos”, zanjó.

Lo que ofreció, en cambio, fue una deducción fiscal a los pensionistas, también sin precisar de qué tipo, en qué cuantía y para qué jubilados. Tras las primeras protestas, el ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, recuperó una rebaja fiscal que ya había anunciado el año pasado, sólo para los pensionistas de más edad. Como únicamente declaran para el IRPF quienes ingresan más de 12.000 euros al año, y la mayoría de los pensionistas no llegan a esa cantidad, el descuento beneficiaría sólo a menos de la mitad de ellos,  que son además los que disfrutan de prestaciones más elevadas. Al igual que el resto de las medidas, Rajoy trasladó la iniciativa a la negociación para aprobar los Presupuestos del Estado. Para ello necesita los votos de Ciudadanos, PNV, Coalición Canaria y Nueva Canarias.

En el Pacto de Toledo se debaten igualmente otras soluciones. Destopar las bases máximas de cotización –ahora quien supera los 3.751,20 euros no paga por encima de esa cantidad–, sufragar a cargo de los Presupuestos los gastos de administración de la Seguridad Social y equiparar las bases de cotización de los autónomos con las de los asalariados. También eliminar las tarifas planas de los contratos indefinidos. Gracias a ellas, las empresas reducen sus cotizaciones si emplean a un trabajador fijo, lo que supone una merma de ingresos para la Seguridad Social de 2.300 millones anuales. De momento, el Gobierno sólo se plantea convertir estas reducciones en bonificaciones, que son compensadas en la tesorería de la Seguridad Social por el Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE).

  5. Planes de pensiones privados

Una solución más para la caída de las pensiones que han forzado las reformas son los planes privados. Al menos es la opción que ofrecen desde la OCDE hasta el Banco de España, aseguradoras, bancos y fondos de inversión. O esos “dos eurillos al mes” que la presidenta del Pacto de Toledo, Celia Villalobos, invitó a ahorrar a los jóvenes para asegurarse una pensión en el futuro.

El problema es que el ahorro de los españoles se encuentra en niveles históricamente bajos, en palabras del propio Banco de España. Según el INE, la tasa de ahorro de los hogares alcanzó el año pasado el 6,1%, la más baja desde 2008. En el tercer trimestre de 2017, fue negativa (-0,7%) por primera vez en ese periodo en toda la serie histórica. La devaluación de los salarios y la precariedad del empleo impiden ahorrar a los españoles. Además, como se explica más arriba, los planes de pensiones tienen una escasa rentabilidad y sus comisiones son muy elevadas.

El Gobierno pretende incentivarlos y en febrero aprobó dos medidas. La primera, permitir su rescate a partir de 2025 de las aportaciones realizadas hasta 2015 –que hasta ahora sólo se podía hacer en caso de desempleo de larga duración, enfermedad grave o desahucio–. La segunda, rebajar las comisiones de gestión de los planes.

  6. En el resto del mundo

Para desechar el regreso del IPC como índice para subir las pensiones que le pedía casi toda la oposición, Mariano Rajoy aseguró que vincularlas a la inflación era una opción residual, aplicada “sólo en Bélgica y Hungría”.

Pero lo cierto es que son cuatro los países –Francia, Italia, Austria y Hungría, no Bélgica– los que aún conservan el IPC como marcador único para revalorizar las prestaciones públicas. Y otros 16 que lo combinan con los salarios o el PIB para actualizar las pensiones: desde Reino Unido y Finlandia hasta Bélgica y Portugal.

También el recurso a los impuestos para sufragar las pensiones es habitual en otros países europeos. Alemania, por ejemplo, financia con cargo al presupuesto federal el 30% de la partida; Finlandia llega hasta el 60%. El país germano utiliza parte de la recaudación del IVA y de los impuestos verdes para pagar diferentes tipos de pensiones. Suiza también tira del IVA, además de los impuestos que abona el sector del juego.

Austria, Países Bajos, Irlanda y los países del Este obligan por ley al Estado a cubrir automáticamente cualquier déficit en que incurra el sistema público de pensiones. En 2015 Reino Unido instauró el Banking Corporation Tax Surcharge, que grava el 8% de la base imponible de los bancos con beneficios para pagar las pensiones. Francia destina parte de lo que recauda por los gravámenes a las bebidas alcohólicas a ese mismo fin. También existe un impuesto social sobre los rendimientos del patrimonio y las inversiones que sufraga las prestaciones. Y las empresas contribuyen con el 0,13% de su volumen de negocio a las pensiones de los autónomos, al Fondo de Solidaridad para la Vejez y al Fondo de Reserva.

Dentro de la UE España es, junto con Suecia –que cuenta con un sistema completamente distinto al español–, el único país que combina un mecanismo de ajuste automático como el IRP y un factor de sostenibilidad que se aplica sobre la cuantía de la pensión. Italia, Suecia, Francia, Finlandia, Portugal Letonia Sueciay Polonia tienen factores de sostenibilidad que recortan la pensión según la esperanza de vida. También Noruega y Japón.

Dinamarca, Holanda, Grecia –sólo para las pensiones complementarias– y Eslovaquia, así como en Italia, Finlandia, Portugal, Chipre y Malta, vinculan el recorte según la esperanza de vida sólo a la edad de jubilación, que es el mecanismo más extendido.

Finlandia fue el primer país que estableció un coeficiente reductor ligado a la esperanza de vida. Lo aprobó en 2005 y empezó a aplicarlo en 2010. Es el modelo que han copiado tanto Portugal –desde 2008– como España.

El Gobierno recortará 850 millones de euros de gasto social en el proyecto de Presupuestos

Ver más

En Francia el sistema es distinto: se llama “coeficiente de prorrateo”. Desde que fue implantado en 2003, el Gobierno galo revisa cada cuatrienio según la esperanza de vida el número de años necesarios para tener una carrera laboral completa que garantice el 100% de la pensión.

En Suecia, Italia, Letonia y Polonia, donde poseen cuentas nocionales –cada trabajador acumula sus cotizaciones en una cuenta individual virtual a la que se añade el rendimiento de ese capital–, el ajuste según la esperanza de vida es automático e inherente al sistema.

Finalmente, en Alemania, desde 2004, las pensiones se ajustan en función de la ratio entre cotizantes y pensionistas, por lo que el mecanismo depende de la evolución demográfica. Y se aplica no sólo a las prestaciones iniciales, sino a todos los pensionistas.