La democracia directa fracasa en Europa: sólo cuatro iniciativas ciudadanas han prosperado desde 2012

Los ciudadanos europeos logran legislar por primera vez en Bruselas. La Comisión que preside Jean-Claude Juncker presentó el pasado jueves su propuesta normativa para garantizar el derecho al agua en el Viejo Continente. Con esta revisión de la legislación comunitaria, que busca fortalecer a los consumidores frente a los distribuidores o mejorar el acceso al agua de los grupos vulnerables, el Ejecutivo trata de dar respuesta a Right2Water, la primera iniciativa ciudadana europea (ECI, por sus siglas en inglés) aprobada desde que este instrumento participativo entrara en vigor en abril de 2012. En estos seis años, según datos oficiales, sólo han conseguido prosperar en Bruselas cuatro propuestas de las más de sesenta que se han puesto sobre la mesa de la Comisión. La gran mayoría –37 iniciativas– fueron archivadas al ser retiradas por sus impulsores o al no lograr las firmas necesarias para su aprobación. Cabe recordar que, aunque se apruebe una ECI, el Ejecutivo europeo no está obligado a elaborar una normativa para responder a la demanda ciudadana.

La iniciativa ciudadana europea, único mecanismo de democracia directa que permite a los ciudadanos participar en el proceso legislativo de la UE, fue una de las novedades que llegaron al calor del Tratado de Lisboa –aunque ya se había intentado implantar previamente a través de la fallida Constitución Europea–. Este instrumento, tal y como se establece en el artículo 11 del acuerdo, permite “invitar” a la Comisión, en el marco de sus atribuciones, a que presente “una propuesta adecuada” sobre cuestiones que los ciudadanos estimen “que requieren un acto jurídico de la Unión”. Para promover estas iniciativas, se establecen dos requisitos fundamentales a cumplir: reunir un millón de firmas y que, además, esas rúbricas procedan de al menos siete Estados miembros –en cada país se deben conseguir un número determinado para que sean válidas–.

El procedimiento es largo –puede prolongarse casi dos años–. Primero, se debe constituir un comité de ciudadanos, que será el organizador de la iniciativa y que debe estar integrado por siete o más ciudadanos de la UE que residan en al menos siete Estados miembros distintos. Una vez preparada la propuesta, tendrán que inscribirla en el registro y en un plazo de dos meses la Comisión la analizará y decidirá si cumple con los requisitos establecidos –por ejemplo, si no está manifiestamente fuera del ámbito de competencias del Ejecutivo comunitario–. Con la luz verde, comenzará un año de recogida de firmas y, tras ello, un máximo de tres meses para que las autoridades de los países donde se han recolectado las rúbricas las verifiquen. Por último, la propuesta se presentará ante la Comisión, que en tres meses tendrá que especificar qué medidas propondrá y las razones por las que decide, o no, actuar.

Ahora, tras más de medio lustro en funcionamiento, el Ejecutivo que dirige Jean-Claude Juncker cree que es momento de reformar el Reglamento sobre la iniciativa ciudadana europea porque considera que es un instrumento que todavía “tiene más potencial”. Así, la Comisión tiene entre manos una propuesta que contempla rebajar a los 16 años la edad mínima para poder apoyar las propuestas que la ciudadanía ponga sobre la mesa en Bruselas, así como facilitar la gestión de estas iniciativas –los organizadores tendrán que utilizar sólo dos formularios de apoyo, frente a los 13 modelos que existen actualmente–. Además, con las nuevas modificaciones el Ejecutivo comunitario deberá colaborar más estrechamente con los organizadores para garantizar la admisibilidad de sus solicitudes de registro.

Sólo cuatro iniciativas han pasado el filtro

En los seis años que lleva en vigor este instrumento, se han presentado 63 iniciativas  ciudadanas, según consta en el registro de la Comisión Europea. De ellas, sólo cuatro han conseguido prosperar hasta la fecha. Por el contrario, 37 han sido archivadas –14 porque los organizadores acabaron retirándolas y 23 porque no lograron los apoyos suficientes– y 16 no llegaron ni a registrarse al no cumplir con las condiciones que fija el artículo 4.2 del Reglamento sobre la iniciativa ciudadana: constitución de un comité de ciudadanos, que la propuesta no esté fuera del ámbito de la UE, que no sea “manifiestamente abusiva, frívola o temeraria” y que no sea “manifiestamente contraria a los valores de la Unión”. Las seis restantes hasta completar el total son iniciativas que están actualmente abiertas en fase de recogida de firmas.

La primera en prosperar fue la iniciativa por el derecho al agua, que recibió el visto bueno de la Comisión en abril de 2014. Un mes después, el Ejecutivo comunitario dio luz verde a otra propuesta –patrocinada por cuatro fundaciones provida– que pedía a la UE “establecer una prohibición y poner fin a la financiación de actividades que suponen la destrucción de embriones humanos, en particular en los ámbitos de investigación, ayuda al desarrollo y salud pública”. La tercera iniciativa en recibir, en junio de 2015, el beneplácito de Bruselas fue Stop Vivisectiontop Vivisection, que exhortaba a la Comisión a presentar un texto “que prohíba la experimentación con animales en el campo de la investigación biomédica y toxicológica”. La lista la completa Stop Glyphosate, que exigía “la prohibición de los herbicidas basados en el glifosato” y una reforma del procedimiento de aprobación de pesticidas.

No consiguieron el respaldo necesario iniciativas ciudadanas como End Ecocide, que pedía “criminalizar el ecocidio y asegurar que las personas naturales y legales puedan ser declaradas responsables por cometer ecocidio”, o Mum, dad and kids, una apuesta ultraconservadora que solicitaba al Ejecutivo comunitario “una norma de aplicación horizontal” para definir en el derecho de la Unión Europea “el significado de matrimonio” como la “unión entre un hombre y una mujer”. Y no pudieron ser ni siquiera registradas, por ejemplo, propuestas como Stop Brexit –exigía que se pusiera fin al proceso de ruptura con Reino Unido– o la iniciativa por la abolición de la tauromaquia en Europa. En ambos casos, Bruselas señaló que estaban “manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los tratados”.

En proceso de recogida de firmas se encuentran actualmente la campaña Stop TTIP, que invita a la Comisión a pedir al Consejo que “revoque el mandato negociador” del tratado de libre comercio con Estados Unidos y que tiene hasta el próximo mes de julio para reunir el millón de rúbricas necesarias. En la misma situación se encuentran Wage Union, que pretende “eliminar las desigualdades salariales que afectan a la libre circulación de los trabajadores; Minority Safepack, que pide “mejorar la protección de las personas pertenecientes a minorías nacionales y lingüísticas” y reforzar “la diversidad cultural y lingüística” de la UE; una propuesta “para prevenir y reducir las consecuencias del extremismo, particularmente en el Mercado Único; y otro par de iniciativas relacionadas con el mantenimiento de la ciudadanía europea de cara al Brexit.

España: sólo tres éxitos en más de 30 años

España, al igual que la mayor parte de países del entorno europeo –Austria, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Portugal y Rumanía– cuenta en su ordenamiento jurídico con un mecanismo participativo a nivel nacional, pero también dispone de estos instrumentos en el ámbito regional y local. Aunque fue recogida en el artículo 87.3 de la Constitución, la iniciativa legislativa popular (ILP) –el equivalente a la ciudadana europea– no quedó regulada por ley hasta 1984, con Felipe González al frente del Ejecutivo. A diferencia del mecanismo comunitario, en España es necesario recoger medio millón de firmas. Además, la propuesta no se presenta directamente al Gobierno –como en Europa–, sino que se pone sobre la mesa del Congreso de los Diputados, que tendrá en sus manos la decisión final.

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En primer lugar, se debe presentar un escrito que contenga el texto articulado de la proposición de Ley ante la Mesa de la Cámara Baja, que lo examinará y decidirá sobre su admisión. En esta fase, se comprobará si versa o no sobre el conjunto de materias que la ley excluye: las que son propias de Leyes Orgánicas, las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional o las referentes a la prerrogativa de gracia. Si se le da el visto bueno, entonces comienzan los nueve meses de recogida de firmas y presentación de las rúbricas ante la Junta Electoral Central. Una vez conseguido el medio millón, la Mesa del Congreso publica la proposición de ley, que deberá ser incluida en el orden del día del Pleno en el plazo máximo de seis meses para su toma en consideración. Si, finalmente, la Cámara da luz verde, la proposición comenzará los trámites ordinarios de cualquier otra proposición de ley.

Durante los 34 años que lleva en funcionamiento, se han presentado, según la base de datos de la Cámara Baja, un total de 137 iniciativas legislativas populares –15 en lo que va de legislatura actual–. Los primeros cuatro años de Mariano Rajoy al frente del Ejecutivo fueron los más fructíferos, con 37 propuestas ciudadanas planteadas. Por el contrario, las dos primeras legislaturas de Felipe González –es decir, los primeros años de funcionamiento del instrumento participativo– fueron las más pobres: 3 y 2, respectivamente. Sin embargo, sólo tres de esas 137 han tenido éxito por el momento. La inmensa mayoría, o fueron inadmitidas a trámite por no cumplir con los requisitos fijados –41 casos– o no alcanzaron las rúbricas necesarias para seguir vivas –42 propuestas–.

La primera iniciativa que consiguió superar todo el proceso fue una ILP presentada en 1995 sobre reclamación de deudas comunitarias, que finalmente terminó subsumida en la proposición de Ley de Reforma de la Ley de Propiedad Horizontal. Las otras dos que han salido adelante fueron presentadas en diciembre de 2011. La primera, centrada en la dación en pago, la paralización de los desahucios y el alquiler social, también acabó subsumida en otra iniciativa – la Proposición de Ley de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social–. La segunda, relativa a la regulación de la tauromaquia como patrimonio cultural, fue aprobada finalmente en noviembre de 2013.