Cómo funciona la democracia directa suiza

El movimiento de los chalecos amarillos en Francia ha vuelto a poner de actualidad la idea del “referéndum de iniciativa ciudadana” (RIC) con el fin de mejorar la participación de los ciudadanos en la vida política. Este tipo de consultas tiene un amplio alcance. El RIC debería poder abarcar “cualquier tema”, incluida la capacidad de reformar la Constitución, pero también la propuesta y derogación de leyes ordinarias, así como de los tratados internacionales. En la mayoría de los países, como en Francia en la actualidad, los referendos se convocan a petición del Poder Ejecutivo o, como en el caso de Irlanda, del Poder Legislativo. Sin embargo, hay países que prevén la posibilidad de que los ciudadanos promuevan una consulta, como sucede en Hungría, Lituania, Italia o Letonia, por ejemplo.

Tipos de votaciones de origen ciudadano en Suiza

Pero, evidentemente, es en Suiza donde este tipo de iniciativas ciudadanas datan de más antiguo y están más integradas en la práctica política. En la Confederación Helvética, existen dos tipos de consultas que pueden convocarse a petición de los ciudadanos: “la iniciativa” y “el referéndum”. Ambos términos tienen significados muy específicos en el derecho constitucional suizo. Una iniciativa popular concierne exclusivamente a la enmienda de la constitución, ya sea en su totalidad o en parte. Un referéndum es una votación para derogar una ley aprobada por el Parlamento o para adherirse a un tratado u organización internacionales. La aplicación de la ley o del tratado se suspende hasta que se realice la votación popular.

El espectro de la democracia directa suiza es, por tanto, más restrictivo que el del RIC al que aspiran los chalecos amarillos (no está prevista la propuesta de leyes federales), pero se aproxima. Sobre todo porque estos dos derechos se aplican y a veces se extienden a los niveles cantonal y comunal dentro de los límites de las competencias de estas instituciones. Algunos cantones, como el de Berna, aceptan que una ley cantonal promovida por los ciudadanos se presente directamente al pueblo (como pretende hacer el RIC de los chalecos amarillos). Otros, como el de Neuchâtel, se contentan con un derecho de iniciativa dirigido al Parlamento, que decide en última instancia, similar a lo que prevé la Constitución italiana. Otros, como Ginebra, disponen que si la iniciativa es rechazada por el Parlamento, se someta a votación.

Por lo tanto, las reglas son diferentes, pero todos los cantones suizos han incorporado estas disposiciones de democracia directa, a menudo incluso antes de que se incluyeran en la Constitución federal. Los primeros cantones en adoptarlos fueron Lucerna y Saint-Gall en 1831, 17 años antes del nacimiento del Estado federal suizo. Por lo tanto, la idea surge de abajo, lo que lo cambia todo, porque el federalismo suizo se basa en la amplia autonomía de los cantones. La práctica de la democracia directa se ha extendido al nivel federal y, por lo tanto, es una práctica central del sistema político helvético.

Pieza clave en un complejo conjunto de contrapoderes

La importancia de esta práctica sólo puede entenderse en el marco general del sistema político suizo y de su historia. De 1848 a 1874, Suiza fue un Estado federal y parlamentario. En teoría, los derechos de los cantones contrarrestan a los de la mayoría federal encarnada por el Consejo Nacional (la Cámara baja del Parlamento). La política suiza estaba entonces dominada por el partido radical, una formación que surgió de los ganadores de la guerra civil de Sonderbund (1846-47), laica, federalista (es decir, centralizadora) y liberal, basada en un sistema electoral mayoritario.

Los cantones vencidos, católicos, autonomistas y conservadores, difícilmente podían expresarse en este modelo, lo mismo que, a finales del siglo XIX, los movimientos obreros emergentes. Como resultado de ello, el parlamentarismo federal no fue suficiente para asegurar la adhesión al Estado federal. Una vez que esta última fue lo suficientemente fuerte, se introdujo con el referendo en 1874 y la iniciativa en 1891, un contrapoder adicional en forma de la democracia directa ya existente en los cantones, lo que permitió que las minorías fueran escuchadas y que se legitimara de nuevo a la mayoría.

Una vez establecido el sistema proporcional para la elección de la Cámara baja del Parlamento, el Consejo Nacional, en 1919 (tras una iniciativa popular adoptada en 1918), y la creación de la “fórmula mágica” (representación de todos los grandes partidos en el gobierno) en 1959, se mantuvo la democracia directa para contrarrestar cualquier falta de alternancia y como obligación permanente de compromiso. Cuando el Parlamento no puede tomar decisiones claras, los ciudadanos pueden proponer una.

La ley del referéndum parece ser defensiva, permite que parte de los ciudadanos duden del carácter representativo del Parlamento sobre tal decisión. La soberanía vuelve a recaer en el pueblo que, al final, decide. La iniciativa, por otro lado, es ofensiva, forzando al Gobierno y al Parlamento a decidir sobre cambios en el marco constitucional. Obliga al mundo político a tomar posiciones, genera un debate y, por lo tanto, tiene un valor dinámico. Con estas dos herramientas, la política suiza debe tener en cuenta la opinión pública en el proceso legislativo.

Un proceso supervisado

Pero esta opinión en sí misma no es todopoderosa. También está sujeta a contrapoderes, tanto por ley como por mayoría. Esto es menos cierto, es verdad, en el caso del derecho a un referéndum, que, como hemos visto, es defensivo y, por lo tanto, desempeña un papel de contrapeso directo. Simplemente deben solicitarla 50.000 ciudadanos (es decir, el 0,95% del electorado) en un plazo de 100 días a partir de la publicación oficial del texto en cuestión. Para ser aceptado, basta con la mayoría absoluta sobre los votos emitidos. Pero la iniciativa popular que, como hemos visto, es mucho más ofensiva (y a menudo la más comentada) está mucho más controlada.

Los miembros de un comité de revisión constitucional tienen 18 meses para recoger 100.000 firmas (en torno al 1,8% del electorado suizo) que son comprobadas por la Cancillería Federal (la Administración del Gobierno). A continuación, el Parlamento examina la iniciativa. Si la revisión es parcial (sólo ha habido dos revisiones completas, de las cuales sólo una, en 1935, fue sometida a revisión y rechazada en gran medida), garantiza que el texto propuesto respete “la unidad de forma y de fondo” (sólo pueden proponerse enmiendas generales sobre un mismo tema) y los tratados internacionales en vigor. De no ser así, la iniciativa podrá ser declarada nula y sin efecto por el Parlamento.

Acto seguido, el Parlamento y el Consejo Federal (Gobierno) toman posiciones sobre la revisión. Cada uno de ellos podrá entonces proponer una “contrapropuesta” para su revisión, teniendo en cuenta los elementos de la iniciativa, que se someterá a votación al mismo tiempo que la iniciativa y se emitirá un voto de preferencia entre las dos propuestas (si ambas son aceptadas).

Finalmente, el último obstáculo es el federalismo. Para que salga adelante una revisión parcial de la Constitución, debe obtener una doble mayoría absoluta, de todos los votantes que han acudido a las urnas, pero también de los cantones. En otras palabras, la mayoría también debe obtenerse en la mayoría de los cantones, sin olvidar de que seis medios cantones, herencia histórica de la división de los cantones originales (Basilea-Ciudad y Basilea-Campiña; Obwalden y Nidwalden; Appenzell Rodas Interiores y Appenzell Rodas Exteriores), sólo valen la mitad de los votos.

Pero el cantón de Jura, que se separó de Berna en 1978, tiene voto pleno... En resumen, esto significa que el voto de un elector del cantón de Uri, por ejemplo (36.300 habitantes), tiene un peso considerable en comparación con el de un votante de Zúrich (1,5 millones de habitantes). Pero este es el precio del federalismo: los cantones actúan como contrapeso frente a la mayoría federal en este campo, así como en el Parlamento, donde el Consejo de Estados (que representa a los cantones) tiene el mismo poder que el Consejo Nacional (que representa a la mayoría popular).

Por lo tanto, el derecho de iniciativa suizo es muy limitado. O mejor dicho, se integra en un sistema que siempre piensa en limitar las tres principales fuerzas políticas suizas: los cantones, la representación del pueblo y el propio electorado. En un país tan diverso como Suiza, este equilibrio es un elemento fundamental y está en el núcleo de sus instituciones.

Si el derecho de referéndum es menos restrictivo, es porque equilibra el parlamentarismo suizo, que a su vez se basa en el federalismo (a través de la perfecta igualdad entre el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados). Además, este derecho a un referéndum también pertenece a los cantones, si ocho de ellos así lo solicitan. La democracia directa, el federalismo y el parlamentarismo se perciben como poderes que deben ser equilibrados. Y si la iniciativa es más limitada, es porque es una potencia fuerte que requiere, en la lógica suiza, contrapoderes. Toda transposición debe tener en cuenta esta especificidad derivada de la historia particular de Suiza.

Uso razonable

Sin embargo, ¿cómo se utilizan estos derechos? La Cancillería Federal prevé hasta cuatro domingos de votación al año, durante los cuales se votan a menudo varias iniciativas y referendos. Los cantones y comunas intentan, en la medida de lo posible, fijar sus propias votaciones en estas fechas, que se conocen con varios años de antelación. En estos domingos, se vota sobre muchos temas. Por ejemplo, el pasado 25 de noviembre, un ciudadano de Berna pudo expresar en las urnas su opinión sobre tres asuntos federales, dos cantonales y cuatro municipales, es decir, nueve referendos.

La participación es a menudo baja, pero debe compararse con la baja participación de los suizos en la vida política. Desde 2011, la tasa de participación en las elecciones federales ha sido del 46,4%, muy cercana a la tasa de participación en las últimas elecciones federales (48,5%). Si bien esta participación es menor que en la década de 1950 (cuando era del 50,3%), ha mejorado desde el punto más bajo alcanzado en la década de 1980, cuando fue del 40,6%. En general, los ciudadanos suizos están más interesados en votar y consideran que se trata de un acto político tan importante como las elecciones parlamentarias federales.

En términos generales, además, a pesar del bajo número de firmas requeridas, se puede constatar que los suizos no hacen un uso excesivo de este derecho. Desde la introducción del derecho de iniciativa en 1891, se han celebrado 215 votaciones federales, una media de 1,69 al año. Los referendos federales derogativos han sido aún menos numerosos, con 186 consultas desde 1874, o 1,29 por año.

Estas cifras deberían incluir, sin duda, las consultas locales, pero estamos lejos de un uso incontrolado de esta forma de contrapoder. Menos aún cuando observamos los resultados de estas votaciones. Aunque el pueblo desempeña perfectamente su papel de contrapoder al haber derogado 106 leyes aprobadas por el Parlamento en 144 años, es decir, el 57% del total, la derogación no es sistemática. En cuanto a las iniciativas, hay pocos éxitos: 22 de 215, es decir, un poco más del 10%.

La democracia directa suiza no es, por tanto, una democracia irreflexiva o antiparlamentaria. Es complementario a otras formas de democracia. Es significativo que cuando se presenta una contrapropuesta, ésta atrae más a los votantes que la iniciativa original. De los 16 casos de este tipo registrados desde 1891, hay seis contraproyectos adoptados contra tres iniciativas iniciales aceptadas y siete rechazos de las dos propuestas. Esto significa que, en general, los suizos prefieren el statu quo (de lejos) o, en su defecto, la propuesta de los representantes electos.

Obviamente, estas estadísticas generales ocultan una tendencia más reciente que va más en la dirección de un aumento de las votaciones y de las votaciones favorables a las iniciativas. Desde 2001, se han sometido a votación 66 iniciativas, es decir, 3,88 por año, y 36 referendos, es decir, 2,12 por año. La tasa de adopción también es más alta. Alcanza el 61% en los referendos, mientras que en el mismo período se han incorporado diez iniciativas a la Constitución federal. La tasa de éxito reciente de las iniciativas es, por lo tanto, más elevada, del 15,15%, pero sigue siendo baja. Cabe recordar que en Francia, durante el mismo período, la Constitución ha sido enmendada cinco veces sobre múltiples temas. Por lo tanto, el uso sigue siendo moderado, aunque va en aumento.

¿Manipulación de la ultraderecha?

Este crecimiento se debe a un fenómeno que no es necesariamente exclusivo de Suiza. A pesar de su estabilidad, el país atraviesa una crisis de representación política desde hace varios años, lo que ha fomentado el deseo de eludir el funcionamiento habitual de la democracia suiza. De ahí el éxito de muchas iniciativas a pesar de la opinión negativa del Gobierno y del Parlamento. Esta crisis política suiza tiene un impacto electoral: el éxito de la UDC, un partido xenófobo de extrema derecha, que se convirtió en el principal partido del país en 2003 y obtuvo casi el 30% de los votos en 2015. Este partido prosperó con una imagen de formación “antisistema”.

Semejante posición es muy difícil de mantener en el marco de la “fórmula mágica” y del parlamentarismo de consenso suizo. Por ello, la UDC ha hecho un uso extensivo de la democracia directa durante los últimos 30 años para superar estos obstáculos, imponer sus temas en el debate público y desempeñar el papel de oponente oficial de un sistema en el que también participa. Por lo tanto, ha apoyado o puesto en marcha iniciativas sobre seguridad, el islam o la inmigración y, en algunos casos, ha tenido éxito.

De las diez iniciativas adoptadas desde 2001, seis se enmarcan dentro de esta estrategia: “La cadena perpetua para los delincuentes sexuales o violentos considerados muy peligrosos y no reinsertables” (2004), “La no prescripción de los actos de pornografía infantil” (2008), “Para que los pedófilos dejen de trabajar con niños” (2014), “La prohibición de construir minaretes” (2009), “La expulsión de los delincuentes extranjeros” (2010) y, por último, la iniciativa “Contra la inmigración masiva” (2014). Gran parte de la inflación en la adopción de iniciativas se debe, por tanto, al deseo de la UDC de imponer estas opciones fuera del consenso parlamentario.

¿Debería entonces reducirse la democracia directa suiza a una máquina para hacerle la cama al populismo? Una vez más, esto sería una caricatura, al menos por dos razones. La primera es que, aunque la UDC ha ganado muchas votaciones, también ha perdido muchas más. Esto es lógico, ya que la tasa de rechazo de las iniciativas se mantiene en el 85%.

Pero es interesante notar que todas las iniciativas apoyadas por la UDC para asegurar la aplicación de la adoptada en 2010 sobre la devolución de los “criminales extranjeros” han fracasado. En la práctica, la inclusión de esta iniciativa en la Constitución federal no puede conducir a la expulsión automática de los condenados, ya que el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en particular, lo prohíbe. La UDC lanzó entonces dos iniciativas: por la “expulsión efectiva de los delincuentes extranjeros” en 2016 y contra los “jueces extranjeros” en 2018. Y ambas fueron rechazadas en gran medida por el pueblo: 59% en el primer caso y 66,5% en el segundo.

Y ese es el segundo elemento clave: la aplicación de estas iniciativas queda en manos del Parlamento. Los textos de la iniciativa deben ser generales. La aplicación de la enmienda constitucional debe quedar en manos del Parlamento y del Gobierno. Sin embargo, a veces estas disposiciones son jurídicamente inaplicables (como acabamos de ver). Modificar la constitución no es una varita mágica. Después de la votación, el sistema político representativo toma el relevo y garantiza la traducción consensuada de la iniciativa. Por lo tanto, la realidad es a menudo menos violenta de lo que sugieren los votos.

El ejemplo más típico fue el éxito del 50,3% en febrero de 2014 de la iniciativa “contra la inmigración masiva”. Este éxito abrió una crisis con la UE, pero finalmente condujo a una ley federal que tres años después cambió muy poco: los empleadores están obligados, al contratar extranjeros, en ciertos sectores, a informar a los servicios de empleo de sus necesidades antes de contratar a un extranjero, pero las empresas pueden contratar a las personas de su elección sin restricciones. El consenso suizo recuperó el control después de la votación e impuso una neutralización del voto.

Este es el juego del sistema político permanente de contrapoder descrito anteriormente. Obviamente, en otro sistema político, como el altamente presidencial, o en el que un partido pudiera gobernar solo con el 30% de los votos, el recurso a este tipo de votaciones sería muy diferente, porque no habría lugar para los contrapoderes. Por lo tanto, se correría el riesgo de ver una forma de “revuelta por referéndum” permanente que bloquearía el sistema político o, por el contrario, una tentación plebiscitaria de poder. Este riesgo es bajo en Suiza, pero esta verdad no existe necesariamente en otros lugares.

¿Herramienta en manos de los lobbies?

Por lo tanto, es un poco extraño repetir las críticas efectuadas el pasado mes de julio por el presidente de la Asamblea Nacional francesa, Richard Ferrand, entonces presidente del grupo parlamentario de la LREM. En el contexto de las discusiones sobre una nueva revisión de la Constitución, dijo: “Antes, alguien alababa la gran democracia cantonal suiza. Retomemos los temas que se presentan, es muy a menudo el trabajo de algunas empresas y de algunos grupos de presión que, por otra parte, al final, terminan por verse desenmascarados”. Richard Ferrand parece mezclar todo un poco (“democracia cantonal” no es sinónimo de iniciativa popular) y tiene una visión muy restrictiva del derecho de iniciativa.

Si algunos “instrumentalizan” la democracia directa, son principalmente los partidos políticos, como la UDC. Ciertamente, algunos grupos de interés también pueden desempeñar un papel en algunas iniciativas, pero en última instancia esto es bastante raro. Además, los grupos de presión no necesitan votaciones para actuar y actúan en países que, como Francia, no disponen de estos instrumentos. Como dice Manuel Jardinaud, el grupo LREM no es inmune a las “camarillas empresariales y a los pocos grupos de presión”. Por el contrario, a veces se utilizan iniciativas para contrarrestar la influencia de los grupos de presión en el Parlamento.

En 2008, la iniciativa “contra la remuneración abusiva” se adoptó con el 68% de los votos y el apoyo de los 26 cantones en contra de la opinión de los empleadores y de los partidos de centro y de derecha que advierten sobre el impacto en el “atractivo” del país (un argumento bien conocido en LREM). Lo mismo se aplica a la iniciativa contra la segunda residencia (2012) o los OMG (2005). Pero los lobbies y las camarillas desempeñan principalmente un papel de bloqueo en este tipo de iniciativas: a menudo obtienen votos negativos en cuestiones económicas, como la sexta semana de vacaciones pagadas (2012), una escala salarial de 1 a 12 (2013) y el salario mínimo (2014). Todos estos son temas en los que LREM habría estado indudablemente del lado de los lobbies.

Una última y poco conocida ventaja de estas iniciativas es que someten a debate público temas que las partes dudan en plantear porque son demasiado audaces, demasiado técnicos o demasiado precisos. El debate sobre estos temas, como parte de la campaña de votación e independientemente de los resultados, juega el papel de una verdadera educación popular. Una dialéctica democrática puede entonces tener lugar donde estos temas se convierten en desafíos para los políticos.

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Suiza pudo así reflexionar, en el marco de las iniciativas rechazadas, sobre temas como la renta básica en 2016, la creación monetaria en 2017 o el estado de los animales en 2018 (con la iniciativa contra la eliminación de los cuernos de los bovinos, que acaba de ser rechazada el pasado mes de noviembre). Los dos últimos temas son muy significativos: fueron promovidos por individuos a título personal (un profesor de Saint-Gall, en el primer caso; un agricultor de los Grisones, en el segundo), y lograron imponer este debate, que finalmente interesó al público. Si bien estos casos son excepciones, son posibles y contribuyen a abrir el debate, promover la democracia y valorar a los ciudadanos. En realidad lo contrario de lo que Richard Ferrand dice saber.

El ejemplo suizo demuestra que la democracia directa no es un milagro. Refleja cómo es la gente que vota. En el caso de Suiza, a menudo es una opción socialmente conservadora y económicamente liberal la que predomina. Sin duda, al igual que otros instrumentos políticos, puede manipularse y utilizarse, pero no puede reducirse a eso. Es un pilar esencial de un sistema político preocupado por los contrapoderes y el equilibrio. Y es por eso que la mayoría de los ciudadanos suizos siente apego por ella. Por lo tanto, su transposición no puede lograrse sin cambiar también la cultura y el sistema políticos.

Traducción: Mariola Moreno