La acción popular: ni suprimirla ni descafeinarla

Soy consciente de que la supresión de la acción popular llevaría aparejada una modificación de la Constitución, tarea imposible en estos momentos. Además, sería nociva porque supondría el cercenamiento del derecho de participación en la justicia que junto con el jurado y la iniciativa legislativa popular son los únicos resquicios que deja nuestro texto constitucional a la democracia participativa.  Somos varios los que desde hace muchos años venimos denunciado los abusos y subterfugios de los que se dedican profesionalmente a utilizarla exclusivamente con fines políticos.   

Tanto en la Constitución como en la ley de Enjuiciamiento Criminal, se configura la acción popular como un derecho de los ciudadanos españoles, sean o no perjudicados por el delito para ejercitarla en toda clase de delitos, salvo los que la ley reserva a la iniciativa particular. Gran parte de la proliferación de estas acciones se debe al incumplimiento de las previsiones legales por parte de los jueces y juezas que las reciben. Para valorar su admisibilidad es ineludible la presentación de una querella que deberá contener los requisitos exigidos por el artículo 277 de la Ley de Enjuiciamiento criminal, entre ellos una relación circunstanciada de los hechos con expresión del lugar, año, mes, día y hora en que se ejecuten si se supiere. El querellante asume que los hechos son verdaderos. Si resultasen falsos se deben eliminar los obstáculos que establece el Código Penal para proceder el delito de acusación falsa. La ley impone a los jueces la obligación de desestimar la querella cuando los hechos en que se funde no constituyan delito.  

El Grupo Parlamentario Socialista, el 10 de enero de 2025, ha presentado una "Proposición de ley orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas". La iniciativa me parece inoportuna y desafortunada, no solo por adoptar la forma de Proposición de ley, sino también porque, con un título alambicado, trata de envolver una drástica reducción de la acción popular.

En la Exposición de Motivos, se alude –y lo comparto– al uso abusivo de la figura de la acusación popular, que emplean determinados colectivos no con el fin de aclarar posibles hechos delictivos, sino para atacar sistemáticamente a sectores sociales no afines y a adversarios políticos. Por su contenido obliga a los jueces y magistrados a posicionarse políticamente.  

Nada que objetar a la extensión de la posibilidad de ejercitar la acción popular a los ciudadanos de cualquier Estado miembro de la Unión Europea que tengan su residencia en España. También, a las entidades y organizaciones privadas que tengan por objeto la protección o defensa de intereses difusos o generales relacionados con el bien jurídico tutelado en la norma penal.   

Comparto la prohibición de ejercitarla a los partidos políticos y asociaciones o fundaciones vinculadas con ellos. El campo de actuación de los partidos políticos discurre fundamentalmente en los órganos parlamentarios a través de las mociones de censura, de confianza, reprobación, los controles parlamentarios y las Comisiones de investigación, por lo que no deben judicializar sus debates y controversias. Si se intenta eludir la prohibición utilizando personas físicas o jurídicas encubiertas, se debe rechazar por considerar que existe un fraude de ley. 

A partir de este último párrafo comienzan las restricciones. La persona que ejercita la acción popular debe acreditar ante la autoridad judicial la relación o vínculo personal, social o profesional con el interés público que motiva su intervención en el procedimiento, así como la relevancia y suficiencia de dicho vínculo. Se exige además que se acredite documentalmente. En la práctica se hace casi imposible –y en cualquier caso aleatorio– acreditarlo. En el caso de las personas jurídicas, se puede y se debe acreditar acudiendo al objeto social establecido en sus estatutos.  Por supuesto se debe rechazar la querella cuando carezca manifiestamente de fundamento.

Si se supera este primer impedimento, si el que ejercita la acción popular instase la práctica de alguna diligencia, el órgano judicial tendrá dicha petición por no formulada. Por si no había quedado claro, no tendrá acceso al procedimiento judicial ni se le permitirá desarrollar actuación alguna durante la fase de instrucción. Una vez finalizada la fase de instrucción, el órgano judicial conferirá traslado al acusador popular del auto de conclusión del sumario o de la resolución dictada. La acusación popular podrá impugnar, menos mal, el sobreseimiento libre que hubiera sido acordado por el órgano judicial con arreglo a esta ley. 

El coste que supone la asistencia de Abogado y Procurador, requisito indispensable para presentar una querella, para después convertirse en un convidado de piedra que tiene el mismo protagonismo que cualquier ciudadano que siga los acontecimientos a treves de los medios de comunicación, es un elemento desincentivador muy eficaz. Esta inconstitucional medida atenta contra el principio de igualdad de armas, parte esencial del derecho a un juicio justo y con todas las garantías en el que cada parte debe tener una oportunidad razonable para presentar sus pretensiones en condiciones de igualdad con todos los demás participantes. El Tribunal Constitucional ha dicho reiteradamente que el principio de igualdad de armas está implícito en el artículo 24 de la Constitución.

Otro tajo importante a las posibilidades de ejercitar la acción popular se materializa en su limitación a once categorías de delito elegidas, en mi opinión, arbitraria o intencionadamente seleccionados. La Exposición de Motivos justifica la limitación a aquellos delitos que merecen un especial reproche o que por su repercusión social resultan idóneos "para que los ciudadanos puedan defender una visión de la legalidad penal alternativa a la del Ministerio fiscal, puede ser el caso de las infracciones que protegen intereses difusos o de los delitos de corrupción política como ejemplos más representativos". Contemplar la posibilidad de ejercitar la acción popular en los casos de los delitos de rebelión o los que corresponden a la Corte Penal Internacional (genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra) me parece una decisión extravagante. Si cualquiera de estos delitos (rebelión y delitos de lesa humanidad) se llega a hacer realidad y es necesario acudir a la acción popular, es que ha desaparecido la estructura institucional del Estado. En definitiva, se debe extender a todos los delitos públicos y corresponde al juez valorar su viabilidad en cada caso.

Contemplar la posibilidad de ejercitar la acción popular en los casos de los delitos de rebelión o los que corresponden a la Corte Penal Internacional (genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra) me parece una decisión extravagante

Especial extrañeza produce la exclusión de la posibilidad de perseguir, mediante la acción popular, los delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social. Sospechosamente el debate surgió con ocasión del caso Nóos (Urdangarin-Infanta Cristina). Su defensa sostenía que no habiéndose ejercitado contra ella acusación por el Ministerio Fiscal o la Abogacía del Estado, procedía archivar por aplicación de la que se conoce como doctrina Botín. La Audiencia Provincial de Baleares consideró que dicha doctrina no es aplicable a la Infanta, acusada de ser cooperadora necesaria de un delito contra la Hacienda pública, porque considera que: "El bien jurídico protegido por el tipo previsto en el artículo 305 del Código Penal (Delito contra la Hacienda Pública) por el que se le acusa, es de naturaleza supraindividual, colectiva o difusa. Se resume en el eslogan “Hacienda somos todos”. Todo ello permite considerar legitimada a la acusación popular para accionar en solitario en este caso."

La Abogacía del Estado esgrimió para oponerse a la acusación contra la Infanta Cristina un argumento que podríamos calificar, como mínimo, de pintoresco. Sostuvo que la expresión “Hacienda somos todos” era un simple eslogan publicitario, pero sin contenido jurídico. Es evidente que la Abogacía del Estado no tuvo en cuenta el texto de la Ley General Tributaria, en el que se recuerda que "el sistema tributario se basa en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad y equitativa distribución de la carga tributaria." El fraude fiscal afecta a la posibilidad de realizar una política redistributiva e impacta sobre la capacidad de las Instituciones para ofrecer los diferentes servicios (educativos, sociales, sanitarios, becas, vivienda de protección oficial…). Espero que no se haya tenido en cuenta la existencia de una querella contra el Rey Emérito por cinco delitos contra la Hacienda Pública.  

Por último, la disposición transitoria única, que puede tener apoyo en los principios generales que rigen la retroactividad o no retroactividad de las leyes procesales, suscita, como es lógico, serias reticencias y desconfianzas por su aplicación a procesos en curso de notoria relevancia política. Se podían haber seguido las pautas que marcaron las disposiciones transitorias de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en las que se estableció que no se aplicará a los procesos en curso. Pienso que el Proyecto debe retirarse a la espera de la tramitación del Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal. Ya lo decía San Ignacio de Loyola: “En tiempos de tribulación no conviene hacer mudanza”.

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José Antonio Martín Pallin es abogado. Antes, ha ejercido como fiscal y magistrado del Tribunal Supremo. Es, además, autor de los libros 'El Gobierno de las Togas' y 'La Guerra de los jueces' (Catarata).