Qué dice el Derecho internacional sobre la creación de un nuevo Estado

La mayoría independentista en el Parlament de Cataluña, que conforman Junts pel Sí (JxS) y la CUP, presentó el pasado lunes en la Cámara autonómica la Ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la República, una norma con la que pretenden efectuar la transición jurídica y la constitución de la nueva república catalana en caso de que venza el sí en el referéndum convocado para el próximo 1 de octubre. Este texto se convertiría, por tanto, en la ley fundamental en el intervalo entre la secesión y la aprobación de una futura constitución catalana. "Queremos que quienes son partidarios del sí tengan también un marco jurídico claro", señaló en rueda de prensa el diputado de JxS Lluís Corominas.

Sin embargo, esta norma para fijar la transición jurídica no es, ni mucho menos, una novedad. El régimen de sucesión de Estados, todo un campo en derecho internacional, lleva más de tres décadas perfectamente regulado a través de dos textos: la Convención de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de tratados y la Convención de Viena de 1983 sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas. El primero, que entró en vigor en noviembre de 1996, sólo cuenta con la ratificación de 22 países –España no está entre ellos–. El segundo, que ha sido ratificado sólo por siete, no ha entrado en vigor. Cifras que demuestran la dificultad de poner de acuerdo a toda la comunidad internacional en esta materia.

¿Qué es la sucesión de Estados?

En ambas normas se define la sucesión como "la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio". Sin embargo, la terminología utilizada en este sentido en las dos convenciones no convence a algunos expertos en la materia. "No es muy acertada; se habla de sucesión de Estados, aunque en esta materia es fundamental el principio de continuidad de los Estados; hablar de 'estado predecesor' parece dar a entender que el Estado anterior deja de existir, cuando es justamente el continuador o estado matriz", sostiene Araceli Mangas, catedrática de Derecho Internacional Público de la UCM, en su artículo "La secesión de territorios en un Estado miembro: efectos en el derecho de la Unión Europea".

Las convenciones de Viena reconocen hasta cinco supuestos diferentes de sucesión. El primero de ellos, recogido en el artículo 15, es la sucesión respecto a una parte del territorio, es decir, cuando un Estado predecesor transfiere una parte de su territorio a otro sucesor. Fue el caso, por ejemplo, de Niza y Saboya, que en 1860 pasaron a ser francesas. En virtud de este supuesto también pueden incluirse los casos de Alsacia y Lorena, que también se integraron a Francia, así como las cesiones de territorio de Bolivia a Paraguay y Chile en 1938 y 1904.

El segundo es el de los Estados de reciente independencia, supuesto en el que se incluirían tanto los diferentes ejemplos de descolonización como aquellos que se han creado de la unión de dos o más territorios que no constituían un Estado independiente. No hay que confundir esto último con el tercer supuesto, la unificación, que hace referencia a la unión de dos o más Estados para formar otro sucesor. Es el caso, por ejemplo, de la unificación alemana en 1990 o de la fusión de Estados Unidos y la República de Texas en 1845.

El cuarto supuesto que recogido es la separación de una o varias partes de un Estado, que formarán uno o varios Estados sucesores. Es el caso, por ejemplo, de la separación de India en 1947 para dar lugar a India y Pakistán. En este punto, la convención de 1978 no diferencia entre los casos en los que el Estado predecesor sigue en pie tras la separación y aquellos en los que desaparece. Por ello, en la convención de 1983 se añadió un nuevo supuesto, la disolución, que incluye casos como el de la URSS y Yugoslavia.

¿Qué dice la convención de 1978?

La convención de Viena de 1978 se encarga de fijar unos principios relativos a la sucesión de tratados. Sin embargo, según queda recogido en los artículos 11 y 12, la norma no se aplica ni a una frontera establecida a través de un tratado ni tampoco a todos aquellos acuerdos relativos a otro tipo de regímenes territoriales, como el de tránsito por vías internacionales, de agua, de uso de ríos o de territorios desmilitarizados. La convención, además, fija que sólo se aplicará a los efectos de la sucesión de Estados respecto de tratados que sean constitutivos de una organización internacional "sin perjuicio de las normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro". 

La norma hace diferenciaciones en función de los supuestos. En el caso de una sucesión respecto a una parte del territorio y de los de reciente independencia, el principio que impera es el de tabula rasa, es decir, que el nuevo Estado no se encuentra atado a los acuerdos que tenía firmados el predecesor. Sin embargo, hay que tener en cuenta que mientras en el primer supuesto se fija que "dejarán de estar en vigor" los tratados del Estado predecesor y "entrarán" los del sucesor, en el segundo caso se recoge que "no estará obligado a mantener en vigor un tratado, o a pasar a ser parte de él".

El matiz es importante puesto que en el caso de los Estados de reciente independencia la Convención de 1978 les otorga el derecho de seguir formando parte de los acuerdos suscritos por su Estado predecesor, algo que no se fija para una sucesión respecto a una parte del territorio. Para los tratados bilaterales, será necesario el consentimiento del tercer Estado para que pueda entrar a formar parte. En los multilaterales, el texto establece que sólo será necesario comunicarlo por escrito. Sin embargo, si se desprende del tratado que la aplicación respecto del nuevo Estado es "incompatible", sólo podrá incorporarse si el resto de miembros lo consienten.

Por contra, en los supuestos de unificación o separación, la Convención aplica el principio de continuidad. Para el primer caso, establece que "se aplicará sólo respecto de la parte del territorio del Estado sucesor respecto de la cual estaba en vigor el tratado en la fecha de sucesión de Estados", aunque contempla también que se pueda acordar la aplicación para la totalidad del territorio. En el segundo caso, "continuará en vigor respecto de cada Estado sucesor", aunque el convenio permite que se excluya si así lo acuerdan las partes.

En cuanto a los tratados constitutivos de organizaciones internacionales y los tratados adoptados en el ámbito de una organización internacional, la Convención de Viena de 1978 no establece de forma taxativa la continuidad. Es más, recoge en su artículo 4 que la normativa se aplicará en estos casos "sin perjuicio de las normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización". 

Horacio Andaluz, abogado y profesor de Derecho, recoge en su artículo "El derecho de la sucesión de Estados", publicado en la revista International Law, que en este sentido "la práctica de las Naciones Unidas" ha sido "acusada de ser muy variada". Sin embargo, señala que en los supuestos de separación de una parte del territorio del Estado ha sido uniforme: exigir al sucesor que "solicite su admisión como miembro nuevo, sin perjuicio de la calidad de miembro del Estado predecesor". "Esto ocurrió en los casos de Pakistán (respecto de la India), Singapur (respecto de Malasia) y Bangladés (respecto de Pakistán)", recuerda.

No ha sido uniforme, sin embargo, en aquellos casos de separación de un territorio y disolución posterior del Estado predecesor. En este sentido, mientras que a Rusia sólo le bastó con notificar a la Secretaría General de la ONU que iba a suceder a la URSS como miembro de la organización y del Consejo de Seguridad, en el caso de la disolución de la Federación de Malí, Naciones Unidas invitó a los dos Estados sucesores, Malí y Senegal, a presentar solicitudes de admisión. De igual forma se actuó en el caso de Checoslovaquia: República Checa y Eslovaquia tuvieron que solicitar la entrada. 

¿Qué recoge la convención de 1983?

La Convención de Viena de 1983 se encarga de dibujar las directrices de la sucesión en materia de bienes, archivos y deudas del Estado. En este caso, la norma ha sido ratificada sólo por siete países –Croacia, Estonia, Georgia, Liberia, Eslovenia, Macedonia y Ucrania–. "Al no tener un número suficiente ratificaciones, no ha entrado en vigor", explica a infoLibre Concepción Escobar, miembro de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, que señala que el texto recoge "principios de la práctica, pero como tal no obliga". "Hay incluso algunos Estados que objetan que sean principios de derecho internacional, sobre todo los que hemos sido potencias metropolitanas", apunta la también catedrática de Derecho Internacional Público en la UNED.

En primer lugar, el texto aborda el tema de los bienes de Estado, que define en su artículo 8 como "bienes, derechos e intereses" que en la fecha de la sucesión pertenecían al Estado predecesor. Y recoge en su artículo 11 que, "salvo lo dispuesto en los artículos" de la convención y salvo que "un órgano internacional apropiado" acordado por los Estados "decida otra cosa al respecto", esta transferencia de bienes del predecesor al sucesor "se realizará sin compensación". Por ello, y con el objetivo de ser lo más clarificadora posible, la Convención aborda supuesto a supuesto.

En la sucesión respecto a una parte del territorio, se establece que el paso de los bienes "se determinará por acuerdo" o, de no alcanzarse, bienes muebles y bienes inmuebles "situados en el territorio al que se refiere la sucesión" pasarán del Estado predecesor al sucesor. Lo mismo se establece para los casos de separación de una o más partes para formar uno o más Estados y de disolución de un Estado, solo que en estos supuestos se añade que aquellos vienes sin vinculación territorial pasarán al Estado sucesor "en proporciones equitativas".

Mayor fuerza tienen los de reciente independencia en la norma. Así, se establece en el artículo 14 que pasan a ser parte del nuevo Estado tanto los bienes e inmuebles "situados en el territorio al que se refiera la sucesión" como aquellos que "habiendo pertenecido al territorio al que se refiera la sucesión de Estados, estén situados fuera de él y se hayan convertido durante el período de dependencia en bienes de Estado del Estado predecesor". Por último, en el supuesto de unificación, no se plantean complicaciones: el nuevo Estado asume todos los bienes.

Respecto al traspaso de los archivos del Estado, entendiendo como tal "todos los documentos, sean cuales fueren su fecha y naturaleza, producidos o recibidos por el Estados predecesor en el ejercicio de sus funciones", la convención establece que en los supuestos de sucesión respecto a una parte del territorio, separación y disolución del Estado el traspaso se hará por acuerdo. De no alcanzarse, el texto recoge que se traspasarán aquellos documentos necesarios para administrar el territorio de manera adecuada o, a petición del Estado sucesor, "reproducciones apropiadas" de los archivos del Estado predecesor "vinculados a los intereses" de los nuevos territorios.

En el caso de los de reciente independencia, la norma fija que pasarán al nuevo Estado, de forma directa y sin necesidad de un intento de acuerdo, los archivos que "concierna de manera exclusiva o principal al territorio al que se refiera la sucesión" o aquellos documentos necesarios "para una administración normal del territorio". En el supuesto de la unificación, se establece que los archivos de los dos Estados que se unan "pasarán al Estado sucesor".

En lo relativo a la deuda, la Convención recoge que en los supuestos de sucesión respecto a una parte del territorio, separación y disolución se intentará llegar a un acuerdo y, en el caso de no lograrse, la deuda pasará a los nuevos Estados "en una proporción equitativa, habida cuenta en particular de los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado sucesor en relación con esa deuda de Estado". En el caso de uno de reciente independencia, no pasará "ninguna deuda (...) a menos que un acuerdo entre ellos disponga otra cosa". En la unificación, la deuda de los dos Estados predecesores pasa al nuevo Estado.

¿Qué dice el derecho internacional sobre la nacionalidad?

En sus sesiones de 1993, la Comisión de Derecho Internacional de la ONU se metió de lleno en el tema de la sucesión de Estados y el impacto sobre la nacionalidad. Seis años más tarde, ya se tenía elaborado un articulado sobre la nacionalidad de las personas en estos casos, un texto que aprobó finalmente la Asamblea General mediante la Resolución 55/153 en el año 2.000. "En este tema sí que hay un principio muy claro: la nacionalidad la determina unilateralmente el nuevo Estado porque es uno de los elementos que forman parte de la competencia exclusiva que tiene", afirma Escobar.

Con el objetivo de evitar la apatridia, la resolución fija en su artículo 1 que "toda persona natural" que en el momento de la sucesión de Estados tuviera la nacionalidad del predecesor, sin importar la vía por la que la haya adquirido, "tendrá derecho a la nacionalidad de al menos uno de los Estados involucrados", presumiéndose en este sentido que "las personas afectadas" cuya residencia habitual se encuentre "en el territorio afectado" por la sucesión adquieran la nacionalidad del Estado sucesor. El artículo 10, además, contempla que el Estado predecesor pueda establecer la pérdida de su nacionalidad a las personas que hayan adquirido "voluntariamente" la del Estado sucesor. 

De nuevo, el articulado se ocupa de este asunto según los supuestos. En los casos de sucesión respecto a una parte del territorio y de los estados de reciente independencia, el derecho internacional establece que "el Estado sucesor atribuirá su nacionalidad a las personas afectadas que tengan su residencia habitual en el territorio" y el predecesor les retirará la nacionalidad. En los supuestos de separación o disolución de un Estado, se fija que el sucesor atribuirá su nacionalidad a las personas con residencia habitual en su territorio o a aquellas "que tengan un vínculo jurídico apropiado con una unidad constitutiva del Estado predecesor que haya pasado a formar parte del Estado sucesor". En caso de unificación, el estado sucesor atribuirá su nacionalidad a todas las personas que la tenían de los Estados predecesores.

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¿Aplicables en Cataluña?

En las dos convenciones y en la resolución 55/153 se deja bien claro que los principios que fijan sólo serán aplicables para aquellos casos que se ajusten al derecho internacional. "Se aplicará únicamente a los efectos de una sucesión de Estados que se produzca de conformidad con el derecho internacional y, en particular, con los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas". Así queda reflejado en el artículo 6 de la de 1978 y en el 3 de la de 1983. Teniendo en cuenta que la ONU ha señalado en dos ocasiones que "todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial" de un país "es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas", estos principios no podrían aplicarse en el caso catalán.

"Cataluña nunca podría aplicarlas. Primero, porque no es parte de ninguna de ellas. Y segundo, porque una declaración unilateral violaría el principio de igualdad soberana de los Estados, en el que se integra el principio de igualdad territorial", apunta Escobar. La jurista, además, encuentra otro problema: que España no ha ratificado ninguna de las dos convenciones. "Aunque Cataluña cumpliese los dos requisitos mencionados, que fuese parte y que la separación fuera acordada, no se podría beneficiar del régimen de la convención frente a España", concluye.