La reforma del CGPJ: muchos modelos a imitar sin una "fórmula mágica"
La dimisión de Carlos Lesmes parece que se ha convertido en el revulsivo necesario para desbloquear la renovación de un Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) que lleva casi cuatro años caduco. Tanto el Gobierno como el PP confían en poder alcanzar un pacto en cuestión de días. No obstante, el principal partido de la oposición exige a su contraparte un compromiso por escrito de que se va a tocar el sistema de elección de los vocales del turno judicial para que los miembros de la judicatura tengan "más peso" en la designación. De llevarse a cabo la reforma, podría acabar equiparando el modelo español con el de otros países de nuestro entorno. Un Viejo Continente en el que, no obstante, no existe una fórmula única. Hay una amplia variedad de mecanismos de elección. Desde las asambleas de magistrados y fiscales hasta el concurso público.
A la hora de poner sobre la mesa sus exigencias, los conservadores se sienten respaldados por Bruselas. En el último Informe sobre el Estado de Derecho, en el capítulo relativo a España, la Comisión Europea pedía llevar a cabo, tras la renovación pendiente, "una reforma del proceso de nombramiento" de los vocales judiciales atendiendo a las "normas europeas sobre la materia". Entre otras, se ponía el foco sobre una recomendación de 2010 del Consejo de Europa, ajeno a la UE, en la que se señalaba que "no menos de la mitad" de asientos en estos órganos de gobierno judiciales debían ser para miembros de la judicatura "elegidos por sus pares", algo con lo que comulgan casi todas las asociaciones de la carrera –solo Jueces para la Democracia apoya el modelo actual, si bien algunos de sus miembros no ven con malos ojos un cambio–.
El modelo español
"Tiene que haber una mayor participación de los jueces", insistía hace apenas dos semanas el comisario de Justicia europeo, Didier Reynders. En España, los miembros de la judicatura participan de forma mínima en la elección de la docena de vocales pertenecientes al turno judicial que integran el CGPJ. Cualquiera puede presentar su candidatura, que deberá dirigir al presidente del órgano de gobierno de los jueces acompañada de una "memoria justificativa de las líneas de actuación que, a su juicio, debería desarrollar el Consejo General del Poder Judicial". Todas estas propuestas tienen que contar con el aval o de alguna de las asociaciones –Asociación Profesional de la Magistratura, Francisco de Vitoria, Jueces para la Democracia, Foro Judicial Independiente, Ágora y Asociación Nacional de Jueces– o de veinticinco compañeros.
Ahí, sin embargo, acaba su implicación. Una vez transcurridos los plazos de recurso, el presidente del CGPJ remite el listado de candidaturas a las Cortes. De esta manera, son el Congreso y el Senado los que se encargan de designarlos finalmente por mayoría de tres quintos, igual que hacen ambas Cámaras con los otros ocho vocales que completan la veintena de miembros del órgano de gobierno de los jueces y que tienen que ser juristas de reconocido prestigio. Este modelo, que lleva presente desde 1985, fue avalado en su momento por el Tribunal Constitucional, quien, no obstante, no ocultó sus temores a que dicha fórmula, pensada para asegurar un "pluralismo" en el órgano, terminase derivando en una lucha partidista para controlarlo.
Dinamarca o Rumanía, el papel testimonial del ejecutivo y legislativo
España no es el único Estado del entorno comunitario en el que el Parlamento tiene reservado un papel en el sistema de elección correspondiente a la parte judicial. También participa en Rumanía. Sin embargo, en este caso su implicación es testimonial y el peso de la elección reposa sobre la judicatura. El Consejo Superior de la Magistratura rumano, que como nuestro CGPJ juega un papel determinante en los nombramientos o promociones de jueces y fiscales, está compuesto por 19 personas: 14 magistrados, 2 representantes de la sociedad civil especialistas en derecho y 3 miembros de derecho, entre los que se encuentra el propio ministro de Justicia. El primer grupo es elegido en asambleas generales de jueces. Y, una vez hecho, el Senado valida los nombres. Un visto bueno que, según la ley rumana, solo puede denegarse cuando se ha producido alguna infracción en el procedimiento de elección.
Un papel testimonial de la Cámara similar al que desempeña el Ejecutivo de Dinamarca en la conformación de su Domstole, la Corte Danesa de Administración. Este órgano, que a diferencia del Poder Judicial español no puede hacer nombramientos, está compuesto por once miembros: 8 representantes judiciales propuestos por el Supremo y los Tribunales del Este y Oeste, 1 letrado recomendado por el Consejo de Abogados y 2 miembros que presentados por el Consejo de Empleo y el Colegio de Rectores. El ministro de Justicia, que acuerda con los principales colectivos el procedimiento de nombramiento, simplemente se encarga de validar las designaciones.
La fórmula italiana, portuguesa, francesa o belga: todo en manos de los jueces
Nada tiene que decir el poder legislativo o el ejecutivo italiano, portugués, francés o belga en la designación del cupo de miembros de la judicatura de sus respectivos Consejos Superiores de la Magistratura (CSM). En todos estos países dichos vocales son elegidos directamente por sus pares. Sin embargo, presentan entre sí algunas diferencias a destacar que, en algunos casos, les alejan del modelo idóneo que se trata de impulsar desde Bruselas. En Portugal, por ejemplo, los vocales pertenecientes a la carrera judicial equivalen a menos de la mitad del órgano: siete de 17 miembros. Algo que no sucede en Bélgica, donde son 22 de los 44 miembros –mitad francófonos mitad neerlandeses–. O en Italia, cuyo Consejo Superior de la Magistratura tiene 16 de sus 27 asientos reservados para los "togados", de los que dos provienen del Supremo, cuatro ejercen funciones de fiscal y diez desempeñan su labor como juez.
En algunos, además, hay sombras políticas dentro del CSM. En suelo italiano, por ejemplo, el presidente de la República forma parte del órgano, lo mismo que ocurría en Francia hasta 2008. Y en territorio galo o luso sus homólogos tienen poder de elección sobre una pequeña parte de los miembros del Consejo. En el primer país, el jefe del Estado designa directamente a dos de los integrantes, igual que hacen el presidente de la Asamblea Nacional o el Senado –entre los tres, seis personalidades que no pueden pertenecer ni al Parlamento ni a la carrera judicial o administrativa–. En Portugal, el presidente nombra a dos de los vocales, de los cuales uno de ellos tiene que ser magistrado. Algo que contrasta enormemente con España, donde absolutamente todos los miembros del CGPJ son elegidos directamente por las Cortes.
¿Legitimidad sin las Cortes?
Hace décadas, nuestro país contaba con un modelo mixto similar al que tienen en la actualidad los italianos. Por un lado, el Parlamento nombraba por mayoría de tres quintos a los ocho juristas de reconocido prestigio. Y, por otro, la docena del turno judicial eran elegidos directamente por sus compañeros. En la designación podían participar los miembros de la judicatura que se encontrasen en servicio activo. Y la elección se llevaba a cabo "mediante voto personal, igual, directo y secreto, admitiéndose el voto por correo" y en circunscripción única nacional. Un sistema que se reformó en 1985 y al que ningún Gobierno quiso regresar a pesar de que hubo mayorías suficientes para hacerlo. Ahora, sin embargo, los conservadores exigen volver al pasado.
La mayoría de colectivos judiciales coinciden en la necesidad de la reforma. Ahora bien, no se ponen de acuerdo en el sistema de votación. Así, mientras que la Asociación Profesional de la Magistratura apuesta por un sistema de circunscripción única y mayoritario puro en el que cada juez puede votar a tantos candidatos como puestos deben cubrirse, las moderadas Francisco de Vitoria o Foro Judicial Independiente ya pusieron sobre la mesa antes del verano un modelo para "garantizar la pluralidad" en el que cada elector pueda votar a un máximo de seis candidatos, dando más puntos al primero que al segundo, y así sucesivamente.
En aquellos países en los que existe una elección directa, cada modelo es diferente. En Italia, cada juez recibe tres papeletas y vota a un aspirante en cada una de ellas –para el par que viene del Supremo, para los cuatro que ejercen de fiscal y para la decena que desarrollan su labor como juez–, saliendo elegidos los que más votos acumulen. Mientras tanto, en suelo luso la elección, por sufragio secreto y universal, se hace por listas. Cada una, elaborada por un mínimo de 20 electores, debe indicar un juez del Supremo, dos de segunda instancia (juizes das Relações) y un juez de distrito de cada uno de los distritos judiciales. Luego, el número de votos de cada lista se va dividiendo sucesivamente –por uno, dos, tres, cuatro...– y, en función de los cocientes, se van asignando los diferentes puestos en el Consejo Superior de la Magistratura.
El primer artículo de la Constitución Española deja claro que los poderes del estado emanan del pueblo español, donde reside la soberanía nacional. Y son las Cortes quien, precisamente, representan al soberano. ¿Cambiar el modelo de elección para quitar competencias al Parlamento en la designación de parte de los vocales restaría legitimidad al órgano? Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla, analizó esto en un artículo reciente publicado en elDiario.es. Y concluyó: "Los jueces y magistrados no pueden transmitir aquello que no tienen. No pueden designar a los miembros de un órgano político, de un órgano de gobierno, aunque tal órgano lo sea del gobierno de los jueces y magistrados que integran el Poder Judicial. Únicamente a través de las Cortes Generales puede el CGPJ tener legitimidad democrática como órgano de gobierno de un poder del Estado".
Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona, no cree que un cambio de modelo como el que se plantea –jueces nombrados por sus pares– entre en contradicción con el principio de soberanía nacional. Al fin y al cabo, las Cortes seguirían teniendo algo que decir respecto de una parte del órgano, es decir, sobre los ocho vocales correspondientes al cupo de juristas de reconocido prestigio. Otra cosa sería que todo el Consejo General del Poder Judicial fuese designado directamente por la judicatura, del primero al último de sus miembros. "Ahí sí que podría haber una contradicción", apunta al otro lado del teléfono el constitucionalista.
Gisela Hernández, investigadora del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), también aborda esta cuestión en su estudio La independencia del Consejo General del Poder Judicial en España. Una perspectiva comparada con los países del entorno y propuestas de mejora. "El CGPJ no es poder judicial, sino un órgano administrativo, y por lo tanto no es un poder del Estado. De este modo, resulta problemático apelar a los ciudadanos y a la Constitución para criticar el sistema de elección de los jueces por los propios jueces", apunta. No obstante, Hernández considera necesario mantener el sistema de designación de los ocho vocales no jueces. Primero, por una "cuestión de rendición de cuentas". Y segundo, para "garantizar la representación de la complejidad y variedad de la sociedad española", quedando así resuelta "la cuestión de la legitimidad emanada del pueblo".
Sin "fórmula mágica"
Ésta no es, sin embargo, la única crítica que se hace a la propuesta de que los miembros del cupo judicial sean elegidos por sus pares. También se pone sobre la mesa el riesgo de que el "sesgo conservador" que se ha atribuido tradicionalmente a la magistratura se traslade al Poder Judicial. En la actualidad, un 56% de la carrera está afiliada a alguna asociación profesional, frente a un 44% que va por libre. De los primeros, más de un millar pertenecen a la Asociación Profesional de la Magistratura (APM). Es decir, que un cuarto de la judicatura forma parte del colectivo de corte conservador.
Para Hernández, el "argumento ideológico" no puede "empañar la necesidad de una reforma" de los mecanismos de elección. A su juicio, lo que hay que hacer es identificar de dónde proviene un problema aparentemente estructural y tratar de atajarlo mediante el diseño de un nuevo sistema "que garantice que esta profesión representa la diversidad ideológica". Es algo con lo que coincide Arbós. En conversación con este diario, el constitucionalista considera necesario acabar con el "filtro" social y económico que existe en el acceso a la judicatura: "Para llegar preparado a estas oposiciones se necesitan cuatro o cinco años. Y no todas las familias pueden mantener a un muchacho en la veintena sin trabajar todo ese tiempo". Para ayudarlas, el Gobierno de coalición ha planteado un programa de becas.
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De reformarse el sistema, algunos expertos creen que la politización seguirá estando presente mientras las asociaciones judiciales tengan un peso como el actual. Y para poner fin a eso se han puesto sobre la mesa diferentes propuestas. Por ejemplo, que se reduzcan los avales necesarios para ser candidato a vocal, facilitando la participación de colectivos minoritarios o candidaturas individuales. O que se establezcan unas cuotas a repartir entre asociados y no asociados, que podrían calcularse en función del porcentaje que representan ambos grupos: si los primeros representan el 56%, el equivalente serían 7 asientos en el Poder Judicial, frente a los 5 que se quedaría el segundo grupo.
Otros autores han planteado la posibilidad de que en la elección se prioricen los méritos sobre la antigüedad. De hecho, es así como se eligen en Reino Unido a doce de los quince miembros de la Comisión de Nombramientos Judiciales, el organismo creado a comienzos de siglo para encargarse de las designaciones de magistrados, una potestad que hasta ese momento había tenido la reina. Para Arbós, sin embargo, no existe "fórmula mágica". Ninguna reforma, por muy sesuda que sea, va a ser perfecta mientras no se produzca un "cambio cultural general" que ponga fin al "indecente manoseo partitocrático" del Poder Judicial. Y no va a arreglar, así sin más, los problemas de confianza que se tienen en la justicia.
Una percepción de independencia judicial que es especialmente alta en países como Finlandia o Dinamarca pero que está por los suelos en el sur europeo. Y da igual el modelo o el peso que tengan los jueces a la hora de conformar sus órganos de gobierno. Italia o Portugal son buenos ejemplos de ello. Menos de la mitad de sus ciudadanos perciben la independencia de sus jueces o tribunales como "muy buena o buena". Exactamente como en España.
