La financiación autonómica es uno de los asuntos más complicados de la administración pública. Con muchas aristas técnicas, con muchos equilibrios, con muchas ponderaciones, con muchas ecuaciones. Pero, además, es de alto voltaje político. El debate sereno no suele ir de la mano de esta cuestión. Y supone ya la nueva gran batalla del escenario español como posible llave para la investidura de Salvador Illa y como frente de la oposición ante La Moncloa.
La política española mira en estos momentos a Cataluña, donde el presidente del Parlament, Josep Rull, está inmerso en la ronda de contactos para poner en marcha el reloj de la investidura. Salvador Illa es el candidato con más potencial para materializar los números necesarios para una investidura (con la suma del PSC, ERC y los comunes). Pero necesita tiempo para atraer a Esquerra, en plena convulsión interna y con la gran duda de si facilitar un nuevo Govern o ir otra vez a las urnas. El principal plato que han puesto sobre la mesa el Gobierno y los socialistas es una “financiación singular” sobre Cataluña.
¿Y qué significa eso? Por el momento no hay negro sobre blanco. En La Moncloa se limitan a decir: “Estamos empezando la negociación, todo depende del alcance”. De partida hay diferencias en el propio concepto. En ERC presionan para una especie de cupo (un sistema reconocido constitucionalmente para Euskadi y para Navarra). En cambio, en el PSOE alejan esta posibilidad. “Nadie ha hablado de concierto”, remarcó la propia portavoz del Ejecutivo, Pilar Alegría, en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros. Fuentes del núcleo cercano al presidente tachan de “imposible” esa pretensión. Todo se hará, prometen, acorde a la Constitución y al Estatut de Cataluña.
Un sistema impregnado de singularidades
En la financiación autonómica hay dos sistemas entre las comunidades: el régimen foral de Navarra y Euskadi y el conocido como régimen común para las quince restantes. Dentro de este último, Canarias tiene un régimen económico y fiscal especial por razones históricas y geográficas y está regulado por la normativa de la Unión Europea sobre regiones ultraperiféricas. Ceuta y Melilla participan en la financiación autonómica de acuerdo a sus estatutos e intervienen también en el régimen de haciendas locales. Estas dos ciudades autónomas cuentan asimismo con un régimen de fiscalidad indirecta especial.
El sistema de financiación autonómica está basado en la ley que se aprobó en 2009 por parte del entonces Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y lleva pendiente de renovación desde el año 2014. Se trata de un sistema que nació y se desarrolló en un contexto de crisis económica y que ha sido objeto de disputa entre algunas autonomías por estar infrafinanciadas (algo de lo que han hecho bandera Cataluña y Comunidad Valenciana, por ejemplo). Por lo tanto, su revisión es una de las principales tareas pendientes de la administración pública desde hace años. El propio presidente, Pedro Sánchez, le ofreció un acuerdo al líder popular, Alberto Núñez Feijóo, en su última reunión en Moncloa. “El silencio fue absoluto”, rememoran desde el ámbito socialista, quienes intentaron una negociación discreta con Génova 13.
La financiación de las autonomías es un universo muy complejo porque abarca más ámbitos que los propios fondos que el sistema proporciona a las autonomías, ya que hay que sumar el resto de recursos que tienen a través de los tributos propios, las transferencias de los presupuestos generales del Estado y los fondos europeos, por ejemplo. Asimismo, las comunidades pueden obtener financiación acudiendo al endeudamiento (la mayoría lo ha hecho a través del Fondo de Liquidez Autonómico y se estudian ya quitas por parte de Hacienda, mientras que Madrid sólo lo hace a través de los bancos).
Las ponderaciones del sistema
El término “singular” para la financiación de Cataluña ha provocado un terremoto político con los ataques de la derecha contra el Gobierno central con el argumento de que se rompe la igualdad de los españoles. Pero es el propio sistema de financiación autonómico el que recoge singularidades para compensar a los diferentes territorios. Esto provocó un gran debate ya en la ley de 2009 para intentar conjugar las necesidades de cada zona (no es lo mismo financiar la red de centros escolares en un comunidad con mucha dispersión que en una zona concentrada, por ejemplo).
De hecho, a través de esa norma se articularon varios fondos para esas compensaciones entre autonomías: el fondo de suficiencia global, el fondo de convergencia y el fondo de garantías de servicios públicos fundamentales. Con este último se habilitó la vía para que las autonomías reciban teóricamente los mismos recursos por habitantes en términos de población ajustada o unidad de necesidad. Y ahí se establecieron singularidades a ponderar: la población, la superficie, la dispersión, la insularidad, la población mayor de 65 años y la población de entre 0 y 16 años. De hecho, el propio Feijóo fue el que luchó en 2009 cuando era presidente que se incluyeran criterios singulares a la hora de calcular la financiación como la dispersión y el envejecimiento.
Otro de los puntos principales del sistema de financiación que sigue vigente es la aportación de los tributos cedidos, como los de transmisiones, sucesiones, donaciones, juego, hidrocarburos y sobre determinados medios de transportes. Por lo tanto, se trata de un modelo multipista muy complejo. Si se quiere revisar la ley de financiación autonómica, hay que jugar en dos campos. Uno de ellos sería llegar a un acuerdo a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera (el principal órgano de coordinación financiero entre el Gobierno y las autonomías). Y también habría que hacer una reforma de la LOFCA, lo que requiere una aprobación por mayoría absoluta en el Congreso (al menos 176 de los 350 diputados).
Fuentes del Gobierno siguen subrayando que su idea es que esta reforma se hiciera de la mano del Partido Popular, que tiene en sus manos la mayor parte de las autonomías. En el Ejecutivo reconocen que no pueden prometer un cambio legislativo en las Cámaras a Esquerra Republicana, ya que no tendrían asegurados los votos. De hecho, no sólo el PP se podría oponer, sino que también en el punto de mira estarían Junts (que podría vetar un acuerdo entre el PSC y ERC) y algunos de los socios del Gobierno (especialmente Compromís, que ya ha dicho que no aceptará un cambio singular a Cataluña sin que se revierta la situación de la Comunitat Valenciana).
Pero estas vías hacia una financiación singular en Cataluña también pueden pasar por otros escenarios. Durante esos días, Salvador Illa está poniendo sobre la mesa la posibilidad de poner en pie un consorcio tributario como marca el Estatut de Cataluña, que ya fue aprobado por las Cortes y pasó el filtro del Tribunal Constitucional. En el ámbito socialista remarcan que no saben si Esquerra pondrá el acento en este mecanismo. También otro camino a explorar es la mejora de la financiación para competencias cedidas como los Mossos. A pesar de que en el Gobierno y en el PSOE están optimistas respecto a la investidura, avisan de que el proceso de negociación irá lento y no quieren dar grandes titulares ni pistas para no alterar el clima de una Esquerra en un proceso complicado. “No provocar ruido”, remachan en la sala de máquinas del Ejecutivo.
El PP y sus singularidades
A pesar del revuelo, la financiación singular de Cataluña no es un tema ajeno al Partido Popular. Esta idea ha rondado durante años en círculos populares e incluso lo llegó a proponer el PP catalán en las elecciones de 2012 en su programa. Alicia Sánchez-Camacho, durante su etapa al frente de los populares catalanes, llevó la idea también hasta Génova 13, aunque fue rechazada por María Dolores de Cospedal. Pero hasta el propio Alberto Núñez Feijóo, durante una conferencia en 2016 cuando era presidente de la Xunta de Galicia, reconoció que esa vía se podía plantear. El exlíder del PP Pablo Casado también declaró en una entrevista en La Vanguardia que estaba abierto a una financiación de Cataluña acorde a sus “necesidades”.
¿Es posible una financiación "singular" para Cataluña sin romper el sistema? Expertos dicen que sí, pero sin excesos
José María Aznar también reformó aspectos esenciales de la financiación en una negociación con bilateral con Jordi Pujol (CiU) para llegar a La Moncloa tras las elecciones de 1996. Se acordó un nuevo modelo de financiación, que afectaba a todas las autonomías, en el que el PP y los nacionalistas daban “más autonomía” para definir sus ingresos: se cedió el 30% de recaudación del IRPF para los gobiernos regionales. Ese acuerdo también abrió la puerta a los impuestos cedidos de patrimonio, transmisiones patrimoniales, sucesiones y juego.
Y esas singularidades que se establecieron en los impuestos a través de su cesión a las comunidades han llevado precisamente a situaciones contrarias a la supuesta igualdad de los españoles vivan donde vivan. La Comunidad de Madrid se ha convertido desde la época de Esperanza Aguirre en el epicentro del dumping fiscal, la práctica por la que un territorio ofrece beneficios fiscales mediante deducciones de impuestos o bonificaciones a personas y empresas. La OCDE llegó a calificar a Madrid en 2021 como un “paraíso fiscal interno” con medidas como la aplicación de una tasa del 0% en el impuesto de patrimonio, por lo que se disparó el número de personas ricas en un 10% respecto a otras regiones en solo cinco años. Desde 2004, los gobiernos conservadores madrileños han renunciado a ingresar vía reducción de impuestos más de 65.000 millones de euros.
En el Gobierno ven asimismo que es "compatible" llevar a cabo una negociación bilateral (los estatutos establecen comisiones a dos) con una de carácter multilateral con todas las autonomías para hablar sobre financiación. A pesar de las críticas y de los titulares, esta práctica ha sido habitual entre el Ejecutivo y las comunidades, como pasó, por ejemplo, con el acuerdo entre el Ejecutivo y la Junta de Andalucía en época de José Luis Rodríguez Zapatero para pagar la conocida como "deuda histórica".
La financiación autonómica es uno de los asuntos más complicados de la administración pública. Con muchas aristas técnicas, con muchos equilibrios, con muchas ponderaciones, con muchas ecuaciones. Pero, además, es de alto voltaje político. El debate sereno no suele ir de la mano de esta cuestión. Y supone ya la nueva gran batalla del escenario español como posible llave para la investidura de Salvador Illa y como frente de la oposición ante La Moncloa.