El "test de estrés" del virus destapa los fallos y lagunas del Estado autonómico

La pandemia ha tensado las costuras del Estado autonómico, mostrando y agravando sus debilidades y escasez de herramientas de coordinación. Así lo ponen de relieve los expertos en financiación y derecho constitucional y administrativo consultados por infoLibre, que subrayan la insuficiencia de espacios de colaboración ágiles y advierten de los riesgos de la asimetría en el diseño del Ingreso Mínimo Vital (IMV), que otorga a País Vasco y Navarra un trato diferente. Justo ahora que España encara una nueva fase de la desescalada con mayor protagonismo de las autonomías, y con graves retos pendientes como la financiación y el problema territorial, el mensaje que manda el Gobierno con el IMV "a 15 autonomías es que no se confía en ellas", afirma Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, que cree que la pandemia no ha servido para construir "confianza y lealtad".

Ya antes de la pandemia, al Estado de las autonomías se le acumulaban los asuntos por resolver. La crisis del sistema institucional era aceptada por todos, aunque el consenso sobre la solución parecía inalcanzable. Las iniciativas de reforma quedaban cada vez más arrinconadas por la polarización en torno al procésprocés, a pesar de un creciente consenso jurídico sobre la "fatiga de materiales" de la Constitución. La irrupción de Vox, formación partidaria de cerrar las autonomías, tercera ya en el Congreso, había estrechado aún más los espacios para la solución pactada. Seguía pendiente la reforma de la financiación autonómica, con el modelo caducado desde 2014. Proliferaban los discursos de agravio y las acusaciones de insolidaridad fiscal, sobre todo contra Madrid, todo ello mientras tomaba cuerpo político el malestar social de la España vacía e incluso surgían iniciativas centrífugas en el seno de las propias comunidades, caso de León. Así estaba el panorama. Y llegó el virus.

El covid-19 se ha encontrado al sistema ya sumido en una doble crisis, como explica José Tudela, secretario General de la Fundación Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, en Agenda Pública: "una crisis de funcionalidad del modelo, que puede calificarse como ordinaria [...]; y una crisis extraordinaria", la derivada del procés. Se había generado un círculo vicioso, ya antes del covid-19. "La crisis de integración [es decir, la catalana] contaminaba cualquier opción de diagnóstico y resolución de la crisis funcional", explica el profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Zaragoza.

¿Cómo ha impactado la crisis en este sistema ya deteriorado? "Ha puesto de manifiesto que no hay instrumentos para una coordinación efectiva ni siquiera en un supuesto de máxima gravedad",a puesto de manifiesto que no hay instrumentos para una coordinación efectiva ni siquiera en un supuesto de máxima gravedad señala Tudela. Joan Romero, catedrático de Geografía Humana y director de la Cátedra Prospect de la Universidad de Valencia, añade: "Hemos vivido un momento histórico, que ha puesto a prueba la arquitectura institucional española desvelando importantes deficiencias. El test de estrés ha demostrado una fatiga de materiales".

No se trata sólo del evidente clima de crispación, que ha ensombrecido la relación de numerosos gobiernos autonómicos con el central. Los choques han sido múltiples. Quim Torra aseguró en la BBC, en la fase más cruda de la pandemia, que el Gobierno impedía el confinamiento en Cataluña. Isabel Díaz Ayuso ha acusado a Pedro Sánchez de discriminar a Madrid y dificultar su recuperación. El lehendakari Iñigo Urkullu ha reiterado las críticas a un supuesto unilateralismo del Ejecutivo. Los enfrentamientos entre las direcciones políticas de las administraciones –no siempre de diferente color político– han sido constantes. Pero Romero va más allá y apunta a fallos de sistema. "Un Estado compuesto hubiera necesitado, ya tras los segundos acuerdos autonómicos [1992], desarrollar dos piezas básicas: la Conferencia de Presidentes, que no se creó hasta 2004, y las conferencias sectoriales. Su funcionamiento no puede depender del grado de empatía del presidente", señala Romero. A su juicio, se puede "aprovechar la situación para institucionalizar la Conferencia de Presidentes con reglamento y secretaría permanente".

Coincide Tudela en la escasez y debilidad de las herramientas de cooperación: "La crisis ha puesto de manifiesto, en ocasiones de forma dramática, la escasez, si no directamente inexistencia, de eficaces resortes de coordinación [...]". Añade Romero: "Ha tenido que ser el PNV el que acabara arrancando un compromiso de cogobernanza a Sánchez. Debe haber mecanismos de colaboración más estables".

Problemas de coordinación

El estado de alarma ha sido la herramienta de la que el Congreso ha dotado al Gobierno para combatir la crisis sanitaria y amortiguar el golpe social. Bajo su superficie armonizadora, se han observado descoordinaciones. Ha sido un calvario conseguir una cierta uniformidad de los datos de las comunidades. La primera reacción consistió en 17 reacciones distintas. Comunidades como Madrid o Andalucía han llegado a acusar al Gobierno de requisarles material, extremo negado por el Ejecutivo. Tudela observa que la crisis ha aflorado vicios ocultos del modelo. En la práctica, señala, la competencia sobre coordinación del Gobierno se ha demostrado "vacía" por el tipo de desarrollo competencial.

Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional, afirma que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud "funciona con lentitud y sólo puede emitir recomendaciones", lo que ha restado agilidad a la respuesta. Arbós recalca que el estado de alarma ha permitido al Gobierno una "recentralización puntual", pero cree que ahora es necesario desarrollar "mecanismos de colaboración" nuevos. Al respecto, se muestra escéptico. Y ve previsible que el Gobierno se incline por impulsar legislación básica apoyándose en su competencia para la fijación de pautas generales de actuación. El problema, señala Arbós, es que así se va devorando poco a poco el espacio autonómico, en una deriva que el Tribunal Constitucional suele apoyar pero que enerva a las comunidades más celosas de sus competencias.

En uno de los debates, en este caso sobre derecho constitucional, organizados por la Universidad de Valencia [ver aquí], la jurista Alba Noguera cuestionaba también el camino de la "alteración competencial". "Las autoridades sanitarias llevaban mucho tiempo de conocimiento del territorio, de las capacidades de su sistema sanitario, de saber cómo estaban organizadas las áreas, de sus suministradores... Probablemente la centralización no es lo más adecuado para actuar con rapidez", señala la catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Santiago.

Apunta en la misma dirección Santiago Lago Peñas, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo: "Ante una emergencia nacional, en los países de estructura federal el gobierno central refuerza su protagonismo. Es razonable. Me parece acertada la fórmula de las reuniones semanales del presidente del Gobierno con los autonómicos, pero creo que el Gobierno central debería haber escuchado más", señala, recalcando que "existen diferencias territoriales que hacen conveniente adaptar y aplicar algunas normas de forma asimétrica". Además, el Ministerio de Sanidad" hace veinte años que no tiene responsabilidad en la gestión", por lo que "cuestiones como la compra centralizada de suministros hubiesen sido mejor gestionadas" por las autonomías, afirma.

Ingreso Mínimo Vital

Los problemas no se han ceñido a lo sanitario. Aún no hay estrategia común definida de apertura de centros escolares. El Gobierno trata de alinearse con la "salida verde" de la crisis que promueve –¡financia– la Unión Europea mientras numerosas comunidades incentivan el ladrillo. Además, ahora ha aparecido en el tablero un nuevo elemento de disputa: el Ingreso Mínimo Vital (IMV). El decreto que lo regula prevé su gestión por el Instituto Nacional de la Seguridad Social excepto en el País Vasco y Navarra, con Hacienda propia. El ministro José Luis Escrivá ha explicado que "en el resto de España los esquemas de renta mínima tienen resultados bastantes limitados y dispares", por lo que "las comunidades no están en condiciones" para gestionar la ayuda "muy rápidamente". Sus declaraciones han levantado polvareda, aunque el ministro ha recalcado que "estudiará" a partir de 2021 la celebración de convenios con el resto de comunidades, como además recoge el propio decreto en la disposición adicional cuarta.

Los gobiernos de Cataluña, Madrid, Andalucía, Galicia, Comunidad Valenciana, Aragón, Cantabria y las dos Castillas han expresado su deseo de gestionar la competencia. Han aparecido las acusaciones de pago a favores políticos. "Fruto del acuerdo con EH Bildu y PNV se ha hecho un trato de favor a Navarra y País Vasco", ha señalado el andaluz Juanma Moreno (PP). El vicepresidente, Juan Marín (Cs), llegó a advertir de un posible recurso ante el Tribunal Constitucional por invasión de competencias, pero la advertencia no ha tenido recorrido. El Gobierno valenciano (PSPV y Compromís) insiste en gestionar la prestación y también apunta a un agravio: Mónica Oltra se lo ha pedido a Escrivá en euskera.

El ingreso mínimo exige ahora una coordinación extra entre el Gobierno y las autonomías, que tienen sus propias rentas mínimas, lo que ha suscitado dudas sobre solapamientos. El ministerio, a preguntas de infoLibre, señala que el IMV marca "un mínimo común" que las comunidades pueden complementar. "Durante los meses de preparación, todas las comunidades han señalado que este modelo les parecía el adecuado. Ese solapamiento sería puntual si es indeseado o deseado en el caso de que las comunidades complementen rentas de los beneficiarios".

Joan Romero cree que el IMV ha sido una oportunidad perdida para construir "confianza", elemento que va a ser crucial para la larga desescalada. "Veo riesgo de volver a las andadas. Ojalá hubiera más voluntad federalizante", señala Romero, que cree que el Gobierno debe mimar la relación con las comunidades por una cuestión práctica: "En la Conferencia de Presidentes se van a poder adoptar acuerdos con mayor facilidad que en la Comisión de Reconstrucción. ¿Por qué? Al final, porque todos tienen problemas parecidos". Y Romero resalta un aspecto más, que ha pasado casi desapercibido por la pandemia: la Conferencia de Presidentes ha supuesto el regreso de Torra al cauce institucional autonómico.

Tudela, en Agenda pública, también observa un choque del diseño del IMV con la competencia autonómica de servicios sociales. El problema, otra vez, son los vicios del sistema, que ahora quedan a la luz, según Tudela: "Tanto por el Estado como por las comunidades ha sido relativamente habitual el ejercicio de una cultura ligera en relación con las competencias ligera[...]. Pero como otras muchas cosas, la crisis ha puesto de manifiesto que el sustrato de esa cultura es excesivamente potente y, en última instancia, incompatible con el adecuado funcionamiento de un modelo basado en la descentralización".

Arbós ve en el diseño del IMV un "indicio" de una posible extrapolación de la mentalidad del estado de alarma a otras facetas. A su juicio, "han fallado las formas" y se ha abierto "un flanco de crítica innecesario". Tanto en la letra de la medida, como en la doble vara de medir autonomías –País Vasco y Navarra por un lado; el resto por otro–, Arbós ve un surtidor de recelos. "Uno de los problemas del Estado de las autonomías ha sido la lealtad. Y en Cataluña, por supuesto que sí, hemos visto problemas flagrantes de falta de lealtad. Pero la lealtad y la confianza tienen que ir en los dos sentidos. Y sin confianza, no puede haber lealtad. Se les ha dicho a 15 comunidades que no se confía en ellas", explica.

"Ni lo comparto, ni lo entiendo", añade Lago Peñas. "No sé qué tiene que ver el carácter foral o común de la comunidad autónoma en esto. Es una diferenciación sin justificación económica o jurídica. Es de tipo político. Concretamente, de aritmética parlamentaria. Puesto que es razonable que participen comunidades autónomas (que ya tienen funciones en esta área) y los municipios (por cercanía) en el despliegue de esta política, confío en que se corrija esta asimetría", añade.

Financiación autonómica

La nueva crisis pilla a España recuperándose aún de la Gran Recesión. Un informe de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) de hace un año ya advertía de la "fragilidad" de las comunidades ante una posible desaceleración. Y lo que viene es más que una desaceleración. Las autonomías deberán afrontarla con el sistema de financiación caducado. ¿Es posible abordar su revisión ahora? "Es insoslayable", responde Joan Romero, que advierte del riesgo de salidas a distintas velocidades. Lago Peñas, experto en la materia, no cree que sea posible ahora: "Habrá que esperar a que la situación se normalice, en 2021 o 2022. Mientras tanto, se trata de pensar en algunos parches que permitan solventar transitoriamente los problemas más urgentes". Esta línea de propuesta la abrió Fedea con un documento de título elocuente: "Una mini-reforma de urgencia de la financiación autonómica para una mejor respuesta a la crisis"

Además de la brecha social, ¿podría agrandarse la brecha territorial? Un reciente informe del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) y de la Universidad de Valencia indica que sí. "Las comunidades mejor financiadas tienen muchos más recursos por habitante para políticas de desarrollo regional que ayuden a superar el covid-19 que las regiones con peor financiación", resume el informe, elaborado por Francisco Pérez, catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia, y por la investigadora del IVIE Silvia Mollá.

El informe se fija en los gastos de desarrollo regional per cápita, es decir, el gasto público excluyendo servicios esenciales como sanidad y educación. Se trata de las partidas con mayor potencial para ejercer de estímulo económico, según los autores. El peso del gasto en desarrollo regional ha caído desde la anterior crisis: de representar el 22% del gasto autonómico al 14,5%. Pero, además, existe una brecha de más del 100% entre la comunidad con más gasto per cápita en desarrollo regional por habitante, Navarra, con 871 euros, y la que menos, Murcia, 376.

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"Estas diferencias [...] son preocupantes en general porque cuestionan la solidaridad interterritorial, pero lo son más aún cuando las comunidades se enfrentan al reto de recuperar y modernizar sus economías tras la crisis derivada del covid-19", señala el informe.

Las comunidades peor financiadas "han de utilizar entre el 85% y el 90% de su presupuesto para atender sus servicios públicos fundamentales", recoge el informe, con lo que el margen para ocuparse de políticas de estímulo se estrecha. Esto puede ser soportable en provincias mal financiadas pero ricas, como Madrid, pero puede cebarse en otras como Andalucía, Castilla La Mancha, Comunidad Valenciana o Murcia. Mollá señala que será clave que el Gobierno "tenga en cuenta estas circunstancias a la hora de asignar fondos extraordinarios para recuperación". De lo contrario, "la reconstrucción se producirá a diferentes velocidades y los riesgos de divergencia serán mayores”.

El debate sobre financiación autonómica, impulsado por autonomías como Andalucía (PP) y Comunidad Valencia (PSPV-Compromís), sigue irresuelto. Lago Peñas, partidario de la solución pragmática de "parchear" una solución, reconoce la apuesta del Gobierno "por la suficiencia de las comunidades al respetar los anticipos e ingresos a cuenta fijados antes de la pandemia, cuando sabemos que los ingresos recaudados serán muy inferiores, y al aprobar un fondo extraordinario de 16.000 millones de euros". Pero expresa "serias dudas de que el reparto por áreas y entre comunidades sea el más razonable". "Debería asignarse una parte de los recursos a gasto educativo y otra a los planes regionales de dinamización. Y en este segundo caso, priorizando a las comunidades peor financiadas", concluye.