Veinte países ponen en marcha la nueva Fiscalía Europea para perseguir el fraude fiscal

La creación de una Fiscalía Europea logra cuajar tras varios años de trabajo. Los ministros de Justicia de una veintena de Estados miembro dieron este jueves su visto bueno al reglamento del futuro órgano comunitario, que se espera esté operativo en 2020 y que se encargará de perseguir, por el momento, el fraude fiscal dentro de la UE. La luz verde de los ministros llegó una semana después de que el Parlamento Europeo también respaldase, con 456 votos a favor, 115 en contra y 60 abstenciones, el texto que regulará el funcionamiento del Ministerio Público. "Es un paso importante para la cooperación judicial europea y contribuirá a proteger el dinero de nuestros contribuyentes", celebró este miércoles el ministro de Justicia estonio, Urmas Reinsalu, a su llegada a la reunión celebrada en Luxemburgo.

Bruselas lleva más de una década cocinando el nuevo órgano. De hecho, en base a estudios previos realizados en 1997 y 2000, la primera vez que la Comisión puso sobre la mesa la propuesta de crear un Ministerio Público fue en la Conferencia Intergubernamental de Niza de diciembre del año 2000.  No obstante, la petición del Ejecutivo europeo de revisar el Tratado de la Comunidad Europea para prever una base jurídica que permitiera la creación de la figura del fiscal comunitario fue rechazada por los jefes de Estado y Gobierno reunidos en la ciudad francesa. Por un lado, alegaron que no habían tenido tiempo suficiente para estudiar la propuesta. Por otro, expresaron el deseo de que se profundizara un poco más en las repercusiones prácticas que podría ocasionar. Un análisis a fondo que quedó plasmado en el Libro Verde que vio la luz en diciembre de 2001.

Con estos flecos ya amarrados, Bruselas introdujo la propuesta de creación de una Fiscalía Europea en el artículo 274 de la Constitución Europea. Sin embargo, el rechazo a la Carta Magna en los referéndums celebrados en Francia y Países Bajos volvió a enterrar de nuevo el proyecto. A pesar de ello, la idea de un Ministerio Público comunitario volvió a resurgir con fuerza al calor del Tratado de Lisboa, quedando recogida finalmente en su artículo 69: "Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust". La ratificación del texto puso, por tanto, los cimientos sobre los que se ha ido construyendo en los últimos años el proyecto de Fiscalía Europea.

Cooperación reforzada de veinte Estados

Tras un lustro más de estudio pormenorizado, la Comisión Europea presentó finalmente en julio de 2013 su propuesta de reglamento para el futuro órgano. Pero nuevamente, la falta de unanimidad volvió a ponerlo sobre el alambre. No obstante, el artículo 86 del Tratado de Funcionamiento de la UE, el que regula la puesta en marcha del Ministerio Público europeo, cuenta con un mecanismo de desbloqueo: si no hay acuerdo, nueve Estados miembro pueden establecer una cooperación reforzada con arreglo al proyecto de reglamento. Es la vía que se utilizó para hacer que saliera adelante. A día de hoy, veinte países van de la mano en este proyecto: Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, Chequia, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, Rumanía, Eslovaquia, España y Eslovenia.

Quedan fuera, por tanto, Holanda, Polonia, Hungría, Irlanda, Dinamarca, Suecia y Malta, que, según la Comisión, podrán sumarse, si así lo desean, "en cualquier momento". Aunque estos siete Estados no estén vinculados por el reglamento, el texto al que los ministros de Justicia dieron luz verde el pasado jueves contempla que la Comisión Europea deberá, si procede, "presentar propuestas para garantizar una cooperación judicial efectiva en materia penal entre la Fiscalía Europea y aquellos Estados miembros de la UE que no participan en la cooperación reforzada". Ahora, Bruselas deberá estudiar y concretar cómo traducirá a la práctica dicha colaboración.

Combatir el fraude fiscal

¿Y cuáles serán las funciones de la futura Fiscalía Europea? Según se recoge en el artículo 4 del reglamento, el Ministerio Público comunitario será responsable "de investigar los delitos que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión", así como de "ejercer la acción penal y solicitar la apertura de juicio contra sus autores y los cómplices de estos". Para ello, el órgano de la UE "efectuará las investigaciones y practicará los actos propios del ejercicio de la acción penal y ejercerá las funciones de acusación ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros, hasta que concluya definitivamente el caso de que se trate". De esta forma, la Fiscalía Europea luchará contra el fraude de fondos comunitarios por valor superior a 10.000 euros, así como hará frente a complejos casos de fraude transfronterizo de IVA con un perjuicio superior a los 10 millones de euros. 

Según datos del Ejecutivo comunitario, más de 600 millones procedentes de los fondos europeos se vieron afectados por el fraude en 2015. De hecho, el pasado mes de abril, un informe de la Oficina Europea Antifraude (OLAF), que el pasado mes de junio anunció que estaba investigando al comisario Miguel Arias Cañete por su presencia en los papeles de Panamá, situaba a España como el Estado de la UE en el que se habían detectado entre 2013 y 2016 más irregularidades –no diferenciaba entre las que eran y las que no constitutivas de fraude– relacionadas con los fondos estructurales europeos: un total de 9.766 casos en el periodo analizado, el doble que en Rumanía, que ocupa la segunda posición en la lista con 4.857 irregularidades detectadas. En cuanto al fraude del IVA intracomunitario, la Comisión ha calculado que ocasiona una pérdida de ingresos anuales que oscilaría entre los 45.000 y los 53.000 millones de euros.

Quedan fuera del ámbito de acción del Ministerio Público europeo, por tanto, materias como el terrorismo. A pesar de ello, ya han surgido voces en el Viejo Continente, como la del presidente francés, Emmanuel Macron, que reclaman ampliar el radio de alcance de la nueva Fiscalía para incluir, también, la lucha antiterrorista. Una opción que desde el Ejecutivo comunitario se vería con buenos ojos, pero que en Bruselas se contempla como una posibilidad lejana. "Veamos primero cómo funciona cuando se ponga en marcha. Iremos paso a paso", pedía un alto cargo de la UE al ser preguntado por la idea francesa, informa Europa Press. Fuentes diplomáticas galas, por su parte, admiten que será un debate "de meses o años, no inmediato". Y más teniendo en cuenta que no se prevé que el nuevo órgano de la UE esté en funcionamiento antes de 2020.

Estructura en dos niveles: central y nacional

El Ministerio Público europeo será "un órgano indivisible de la UE" y funcionará como una "fiscalía única con estructura descentralizada". Según se establece en el reglamento, se estructurará en dos niveles: uno central y otro nacional. El organigrama estará encabezado por el fiscal general europeo, que se encargará de organizar los trabajos, dirigir las actividades y adoptar decisiones. El jefe del órgano comunitario será nombrado "de común acuerdo" por la Eurocámara y el Consejo Europeo por un plazo de siete años –no renovable– y tendrá que cumplir una serie de requisitos para participar en la preselección de candidatos: ser miembro activo del Ministerio Fiscal o la judicatura de los Estados miembros, ofrecer garantías de independencia y tener una experiencia y cualificaciones de gestión suficientes para el puesto. Finalmente, sólo podrá ser destituido si así lo decide el Tribunal de Justicia, a instancia del Parlamento Europeo, la Comisión o el Consejo.

Bajo su dirección, la Fiscalía Europea se organizará en dos niveles. El primero, el central, estará compuesto, principalmente, por veinte fiscales europeos –uno por cada Estado que participa en la cooperación reforzada–, dos de los cuales desempeñarán la función de adjuntos al fiscal general. Encabezando las diferentes Salas Permanentes, los veinte supervisarán las investigaciones y acciones penales de las que sean responsables los miembros del segundo nivel, el nacional: los fiscales europeos delegados. Siendo al menos dos por cada uno de los países, los fiscales delegados serán los responsables de las investigaciones y acciones penales que hayan emprendido, que se les hayan asignado o que hayan asumido. De hecho, añade el reglamento, "tendrán las mismas potestades que los fiscales nacionales en materia de investigación, ejercicio de la acción penal y apertura de juicios".

Procedimiento de investigación

La Fiscalía Europea será competente para investigar aquellos delitos financieros que hayan sido cometidos "total o parcialmente" en uno o varios Estados miembro o que los haya cometido un nacional de un país de la UE. Con esto presente, las autoridades de los Estados miembro están obligadas a informar al órgano comunitario de cualquier comportamiento que pueda ser constitutivo de un delito de fraude de fondos europeos. Incluso las autoridades judiciales nacionales tendrán que comunicar al Ministerio Público si están realizando una investigación sobre delitos financieros que competen al órgano comunitario o si, en el marco de otra investigación, encuentran indicios de delitos que puedan ser de competencia de la Fiscalía Europea.

Tras recibir la información, la analizará y decidirá si inicia una investigación formal o si le da carpetazo. En el supuesto de que las autoridades nacionales ya hayan comenzado una investigación en relación con un delito sobre el que la Fiscalía Europea tenga competencia, el órgano de la UE podrá asumir las pesquisas a través del derecho de avocación. Y las autoridades nacionales, establece el reglamento, "adoptarán las medidas urgentes que sean necesarias" para asegurar "que las investigaciones sean efectivas". De hecho, establece el artículo 30, los Estados miembro "garantizarán" que los fiscales delegados "estén facultados para ordenar o solicitar" varias medidas en los casos en los que el delito sea punible "con una pena máxima de al menos cuatro años de prisión".

De esta manera, podrán ordenar o pedir: inspección de locales, medios de transporte o domicilio privado; conseguir la presentación de cualquier objeto, documento pertinente o datos informáticos almacenados; inmovilización de activos; o intercepción de las comunicaciones electrónicas, entre otras medidas. Una vez concluida la investigación, el fiscal delegado presentará un informe a su superior, el fiscal europeo, y una propuesta de decisión en la que exponga si se debe archivar el caso o si, por el contrario, se tiene que acusar ante un órgano judicial nacional. Estos documentos serán reenviados posteriormente a o la Sala Permanente sobre la que haya recaído el asunto, que tendrá que decidir si toma o no la decisión propuesta. En caso de rechazarla, realizará su propio análisis de todos los datos recabados antes de pronunciarse de manera definitiva. 

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Control jurisdiccional

No obstante, el reglamento también establece que "los actos procesales" que se adopten "antes de la acusación" y estén destinados a "producir efectos jurídicos ante terceros (incluidos el sospechoso, la víctima y otros interesados cuyos derechos puedan verse negativamente afectados por tales medidas)" estarán en todo momento sujetos al control de los órganos jurisdiccionales nacionales, que serán los encargados de evaluar y autorizar –o rechazar–, por ejemplo, las solicitudes de detención que lleguen desde el Ministerio Público comunitario. "Lo mismo se aplicará a los casos en que la Fiscalía Europea se abstenga de adoptar los actos procesales destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros que está jurídicamente obligada a adoptar", sentencia el reglamento en esta línea.

Según la Comisión, actualmente la cooperación entre los Estados miembro en esta materia "se ve dificultada por la diversidad de sistemas de derecho penal nacionales, los dilatados procedimientos de asistencia judicial, los problemas lingüísticos o la falta de recursos". Con la creación de la Fiscalía, el Ejecutivo comunitario espera que se "aumente el éxito de las actuaciones judiciales" y se mejoren "los índices de recuperación de fondos defraudados" al poder actuar "rápidamente de un lado a otro de las fronteras nacionales, sin depender de los dilatados procesos de cooperación judicial". "Los delitos contra el presupuesto de la UE suelen ser de naturaleza compleja, ya que implican a diversos agentes, se apoyan en complicadas y elaboradas tramas fraudulentas y afectan a varios países y jurisdicciones nacionales diferentes", sentencia.