El conflicto catalán y la falta de presupuestos lastran la reforma de la financiación autonómica

El sistema de financiación de las autonomías, caducado desde hace dos años, es una de las principales causas de discrepancia entre comunidades. Ante su obligatoria renovación, cada una defiende un punto de vista. Canarias reivindica mayor compensación por su insularidad; Andalucía, que se tenga especialmente en cuenta la población; la Comunidad Valenciana, dejar de ser por fin la peor financiada, como puso de relieve el último informe al respecto de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea). Los Gobiernos autonómicos escudriñan en busca de argumentos para defender su exigencia de recursos. Es uno de esos pocos grandes sistemas cuya reforma, de Estado, obliga al concierto de múltiples y diferentes intereses. Es decir, a negociar largamente para sentar las bases de un modelo duradero. Dicha negociación afronta serias dificultades. La crisis política en Cataluña y la falta de negociaciones –al menos, formales– para los presupuestos de 2018 lastran la reforma, a pesar de que hay una propuesta de un grupo de expertos en el cajón desde hace más de tres meses.

El PP ha asumido que no habrá nuevo modelo de financiación si no se suma el PSOE, indican fuentes de la dirección del partido de Mariano Rajoy. El presidente, en un reciente Comité Ejecutivo Nacional del PP, indicó a los suyos que no podía exigirse a su partido la aprobación de un nuevo modelo de financiación con 137 escaños. Fuentes conocedoras del contenido de esa reunión aseguran que Rajoy dio a entender que no habrá modelo de financiación autonómica si no es con el acuerdo de los socialistas. No será fácil. La crisis catalana ha empujado al PSOE a apoyar al PP en la aplicación del 155, lo cual reduce ahora el margen de maniobra de Pedro Sánchez, al que le costaría explicar nuevos grandes acuerdos con los conservadores –por ejemplo, en presupuestos– tras llegar a la secretaría general con una campaña basada en el "no es no". 

En esta línea, este mismo lunes, la vicepresidenta del Gobierno y ministra de Presidencia y para las Administraciones Territoriales, Soraya Sáenz de Santamaría,  sostuvo que "si hay voluntad, si hay capacidad de cooperación" habrá un nuevo modelo de financiación. "Si el PSOE dice claramente que lo quiere, podremos tenerlo porque tenemos ganas de entendernos". Paralelamente, la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso aprobaba una proposición no de ley de Ciudadanos en la que insta al Gobierno a revisar este sistema "de forma que no se produzcan diferencias arbitrarias en el reparto de recursos entre las comunidades autónomas ni entre los niveles de financiación de cada una de ellas".

El 30 de octubre se cumplió un año de la investidura como presidente del Gobierno de Mariano Rajoy, que pretendió situar la reforma de la financiación en la cabecera de la legislatura y darle un impulso a lo largo de 2017. La Conferencia de Presidentes, órgano de diálogo de las distintas comunidades autónomas, acordó en enero arrancar el proceso con el encargo de un informe a un grupo de expertos en economía, fiscalidad y financiación pública, bajo la presidencia de Manuel González, catedrático de Derecho Tributario de la Universidad de Jaén, y con presencia de estudiosos elegidos por el Gobierno y las distintas autonomías. El compromiso de partida establecía que el Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde se reúnen los consejeros y el ministro de Hacienda, debía "intentar el máximo consenso" en 2017, según el acuerdo de la Conferencia de Presidentes. Dicho consenso no ha empezado a fraguarse, aunque los expertos entregaron su propuesta el 25 de julio, hace ya más de tres meses, cumpliendo con el plazo que le dio la Conferencia de Presidentes (sin presencia de Carles Puigdemont).

Es en la parte política donde se ha atascado la reforma del sistema de regulación de impuestos, ingresos y gastos de las comunidades autónomas. El ya cesado Gobierno de Cataluña (Junts Pel Sí) ni siquiera participó en los trabajos previos, diluyendo las expectativas generadas al inicio del proceso de que el cambio de modelo ayudara a reconducir la crisis catalana. El propio Rajoy reprochó a los líderes independentistas, en su comparecencia en el Senado antes de la aprobación del artículo 155, que no hayan participado en las conversaciones sobre la reforma de la financiación. Con la crisis catalana abierta en canal y un proceso electoral en ciernes, es improbable la incorporación de Cataluña a la negociación política sobre financiación a corto plazo. El Consejo de Política Fiscal y Financiera no se reúne desde julio, cuando acordó la creación de un comité permanente que debía abordar en septiembre el nuevo modelo para su implantación en 2018. Dicho comité se reunió por primera vez la semana pasada, en "una primera toma de contacto", informan desde el Ministerio de Hacienda. Y los presupuestos ni siquiera se están negociando. Los plazos van venciendo.

Montoro habla de comenzar "ya"

El Ministerio de Hacienda subraya que Cristóbal Montoro (PP) ha reiterado su pretensión de abrir la negociación política con carácter inmediato, en línea con los compromisos expresados por Mariano Rajoy. Numerosos Gobiernos autonómicos lo presionan para que dé inicio cuanto antes a las negociaciones. El ministro afirmó en el Congreso el pasado 18 de octubre que su compromiso era comenzar "ya" las negociaciones, incluso en paralelo a la crisis catalana. No obstante, el propio ministerio señala que no hay fechas. No hay convocatoria de la Conferencia de Presidentes ni del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Un hipotético acuerdo, que debería adoptarse sin la participación del Gobierno de Cataluña, no podría en cualquier caso plasmarse en 2018 sin un pacto para aprobar los presupuestos que a priori se adivina complicado. Con la urgencia de la negociación para la financiación autonómica, el PP tendrá una herramienta para reclamar apoyo a los presupuestos al PSOE, que gobierna siete comunidades autónomas, y al PNV. Los barones socialistas quieren renovar el modelo de financiación, pero el secretario general, Pedro Sánchez, previsiblemente se opondrá a apoyar los presupuestos de 2018.

Jorge Onrubia, profesor de la Universidad Complutense y especializado en distribución de rentas, además de miembro de comité que elaboró la propuesta entregada en julio, señala que "sin Presupuestos Generales del Estado para 2018 no se pueden cuantificar las dotaciones que afectan a la participación del Estado en los recursos del sistema". No obstante, Onrubia ve opciones. "El acuerdo político sobre el modelo forma parte de una negociación más amplia sobre el nivel y la distribución de los recursos fiscales entre ambos niveles de gobierno y en ese acuerdo están concernidas las mismas fuerzas políticas que deben aprobar los presupuestos, salvo los partidos con implantación exclusiva en País Vasco y Navarra [que no forman parte del régimen común de financiación]", señala Onrubia.

¿Una ayuda a la solución en Cataluña?

¿Podría la reforma de la financiación autonómica ayudar a encauzar la crisis política en Cataluña? "Lo dudo", responde Santiago Lago Peñas, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo y también miembro del comité de expertos, para quien la cuestión catalana es "algo mucho mucho más complejo". No obstante, considera urgente acometer la reforma, sobre la que hay un consenso académico "amplio". El problema está en los enfoques discrepantes de las comunidades autónomas. "Los intereses de las comunidades autónomas son coincidentes sólo en algunos puntos. En otros, como el grado de nivelación interterritorial o la forma de metabolizar el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), los intereses son a veces contrapuestos", señala.

Onrubia, profesor de la Complutense, señala que el problema catalán "supera ampliamente cualquier argumento de base racional situándose en el ámbito de las reivindicaciones dogmáticas". Pero añade. "Un modelo de financiación transparente ayudaría a la pedagogía de la descentralización fiscal. Muchos de los argumentos secesionistas se construyen a partir de interpretaciones sesgadas o incorrectas de las relaciones financieras entre una región y el Gobierno central. La sencillez y la transparencia en los resultados de la aplicación ​del nuevo modelo desde luego ayudarían, siempre que sean bien explicados y divulgados, a desmontar aseveraciones justificativas que en muchos casos encierran claros comportamientos de insolidaridad territorial".

Onrubia considera "muy urgente" la reforma de la financiación. "La comisión de expertos ha diagnosticado problemas muy serios de funcionamiento del actual sistema de financiación autonómica. Si se sigue posponiendo la reforma, los efectos negativos de este mal funcionamiento irán acumulándose. Además, su no resolución genera problemas serios, en la medida en que la financiación a través de los actuales mecanismos extraordinarios (como el FLA y la Facilidad Financiera) introducen distorsiones nada despreciables sobre la responsabilidad fiscal ​de las comunidades, al romperse el vínculo entre la exigencia de impuestos y la cobertura adecuada de los servicios públicos", explica el profesor. "En otras palabras", añade, "se quiebra la vinculación gasto-ingreso y, por tanto, la necesaria exigencia de responsabilidades por los ciudadanos-votantes a sus gobiernos autonómicos aparece distorsionada". Una buena reforma, opina Onrubia, ayudaría a desmontar el "ambiente de agravios" entre comunidades autónomas, que en absoluto es de Cataluña.

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Reforma local

En paralelo a la reforma de la financiación autonómica debía correr, según las previsiones del Gobierno, la de la financiación local. También un comité de expertos entregó sus conclusiones en julio. El proceso está congelado, confirma la Federación de Municipios y Provincias Españolas (FEMP), que ha solicitado reiteradamente su renovación.

Las dificultades para acometer el cambio del sistema de financiación se suman a las que aquejan a las iniciativas negociadoras para la reforma de la Constitución, también lastradas por la falta de acuerdo político y la crisis política catalana. Ambas reformas no son compartimentos estanco. Un cambio constitucional también podría servir para la introducción de unos principios básicos de financiación autonómica, coinciden los expertos consultados. La búsqueda del acuerdo sobre financiación no podría ignorar las negociaciones, si las hubiera, sobre la reforma territorial y la Carta Magna. De momento no están ni siquiera creados los espacios de diálogo formal para empezar el trabajo. Y los que ya se han creado, como la comisión de reforma del modelo territorial, no comienzan sus trabajos por falta de acuerdo.