Quién, cómo y cuándo puede convocar un referéndum como el que propone ERC

La reforma del Código Penal no mantiene a ERC alejado de la vía independentista. A pesar de los acuerdos alcanzados para eliminar la sedición y modificar la malversación, los republicanos han colocado esta semana de nuevo en el debate público la idea de celebrar un referéndum en Cataluña. Aunque sin ponerle fecha, es una de las propuestas estrella que la formación ha incluido en el borrador de la ponencia política que llevará a su congreso de finales de enero. Y que se ha encargado de defender en las últimas horas su presidente, Oriol Junqueras: "Todas las decisiones que tengamos que tomar en defensa de la democracia las tomaremos". Una consulta a la que el Ejecutivo ya ha dicho que no accederá. Fundamentalmente, porque no tiene cabida en el actual ordenamiento jurídico y constitucional. Ni una consulta solo en Cataluña ni, mucho menos, que verse sobre su independencia.

La celebración de un referéndum está perfectamente tasada. La Ley Fundamental recoge en su artículo 92 que "las decisiones políticas de especial trascendencia" podrán ser sometidas a consulta "de todos los ciudadanos", como se hizo a finales de los ochenta en relación a la permanencia de España en la OTAN. Además, establece que "una ley orgánica" regulará "las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum". Es lo que hace, en concreto, la Ley Orgánica 2/1980, que establece en relación a dicho artículo de la Constitución que la consulta requiere la previa autorización del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta a petición del presidente del Gobierno. En resumen, solo puede preguntarse a "todos los ciudadanos" por "decisiones políticas de especial transcendencia" si así lo pide el líder del Ejecutivo y lo respalda la mayoría absoluta de la Cámara Baja.

La ley no solo contempla la posibilidad de celebrar un referéndum de ámbito estatal. También recoge la opción de que pueda ser regional. Ahora bien, en un caso muy concreto: cuando sea para dar el visto bueno a un Estatuto de Autonomía, nada más. ¿Quiere eso decir, por tanto, que nunca podrá tener cabida una consulta a nivel catalán que no verse sobre esta norma institucional básica a nivel autonómico? La respuesta es no. En los últimos años, el Constitucional ha dictaminado que "la previsión por el constituyente de unos concretos supuestos de referéndum no agota el elenco de referendos admisibles en nuestro ordenamiento". Es decir, que no cierra la puerta a que se puedan incorporar consultas autonómicas al ordenamiento jurídico.

Pero los magistrados también han dejado claro que esa "relativa apertura" de la Constitución "queda confiada al legislador orgánico". Vamos, que se puede hacer pero siempre a través de una ley orgánica que pase por el Congreso de los Diputados y el Senado. "Así lo hizo el legislador para los referenda municipales y así habría de hacerse, también, si se pretendiera introducir en el ordenamiento algún tipo de referéndum de ámbito autonómico", apuntaba el Constitucional en una sentencia de mayo de 2017. Aquel fallo tumbaba la norma de consultas populares por vía del referéndum aprobada en 2010 por el tripartito liderado por José Montilla, que se amparaba en la facultad que el Estatut recogía para convocar "consultas populares". Y lo hacía justo por eso: porque lo que se pretendía hacer no tenía cobertura en forma de ley orgánica.

Nada de desbordar "el ámbito" de competencias autonómico

Por lo tanto, siempre que no haya cambios en este sentido el margen para celebrar cualquier consulta sólo en Cataluña, en línea con lo que se busca desde Esquerra Republicana de Catalunya, es prácticamente nulo. Pero es que ni siquiera la introducción por parte del legislador orgánico de nuevas fórmulas de referéndum autonómico colmaría las exigencias de los republicanos, que en el borrador de su ponencia política plantean lanzar una "pregunta sobre la independencia" clara. ¿Por qué? Porque el Constitucional también ha dejado claro que el objeto de una consulta popular autonómica no podría "desbordar el ámbito material de las competencias autonómicas". Ni tampoco puede incidir "sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente".

La unidad de España o la secesión de un territorio parece salirse del terreno de juego dibujado por el tribunal de garantías. Al fin y al cabo, el artículo 2 de la Constitución recoge la "indisoluble unidad de la Nación española". Y cualquier cambio en lo relativo a "la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía", como se encargaron de recordar los magistrados del Constitucional en la sentencia relativa a la Ley del Referéndum para el 1-O, es un asunto que debe encauzarse con una reforma constitucional que implica la aprobación por mayoría de dos tercios del Congreso y Senado, la disolución de las Cortes, la ratificación de los cambios por las nuevas Cámaras con otra mayoría de dos tercios y el sometimiento de la reforma a un referéndum. Algo que en la actualidad resulta prácticamente imposible.

¿Una vía alternativa?

Con estos mimbres, algunos expertos han puesto sobre la mesa otras soluciones imaginativas para que la ciudadanía catalana se pronuncie sobre esta cuestión. Una de ellas sería una especie de consulta indirecta. Se trata de una fórmula en dos partes. Lo primero, sería conseguir que el Estado delegue a Cataluña la competencia exclusiva que ahora mismo ostenta en lo relativo a la autorización de consultas populares por vía referéndum. Y con esto resuelto, se procedería a preguntar al electorado catalán por la posibilidad de proponer una reforma constitucional con la idea de la independencia de fondo, aprovechando que las comunidades autónomas pueden presentar iniciativas para cambiar la Ley Fundamental. El problema es que algunos expertos sostienen que la "competencia exclusiva estatal" de autorizar las consultas es indelegable.

En su borrador de hoja de ruta política, Esquerra anuncia que seguirá dando pasos adelante "en la resolución del conflicto político y en el ejercicio del derecho a la autodeterminación", una idea de libre determinación de los pueblos que históricamente se ha vinculado al colonialismo. De hecho, la ONU ha dado una interpretación restrictiva a ese derecho. Así, en su resolución 2625 aseveró que "ninguna de las disposiciones" relacionadas con el derecho de determinación "se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes" con un gobierno que represente "a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio". 

De la vía Montenegro a la fórmula escocesa

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A la hora de plantear el referéndum, los republicanos ponen sobre la mesa la vía Montenegro. En aquel caso, la Unión Europea fijó una suerte de mínimos para que la separación con Serbia se considerase legítima. Una barrera a superar, que no se fijó para el 1-O, que ahora recupera ERC: la victoria del sí sería "clara" si se alcanzase un mínimo del 50% de participación y un mínimo del 55% se pronunciase a favor de la dependencia. Ahora bien, el caso Montenegro difiere en buena medida del catalán. ¿Por qué? Básicamente, porque la Carta Constitucional de la Unión Estatal de Serbia y Montenegro recogía en su artículo 60 un mecanismo que permitía la independencia: "Después de cumplirse el periodo de tres años, los Estados miembro tienen derecho a iniciar el procedimiento de cambio de su estatus estatal, es decir, de salir de la unión estatal de Serbia y Montenegro".

Esa victoria "clara" del sí, continúan los republicanos, debería dar lugar a un proceso de negociación entre el Gobierno central y catalán, con "mediación europea e internacional", para llegar a un acuerdo que permita la creación de una República Catalana independiente. Esto último está inspirado en el caso de Quebec. En 1998, el Supremo canadiense negó la posibilidad de un referéndum unilateral, pero aceptó que se pudiese celebrar una consulta que, sin ser vinculante, obligase al Estado –si saliese un resultado a favor de la separación– a abrir una negociación con la provincia francófona que podría, incluso, culminar con la independencia. Un par de años después se creó la Ley de Claridad, que marca las condiciones en las que el Ejecutivo canadiese puede negociar la secesión de una de sus provincias.

En su ponencia política, ERC también pone el foco en el caso escocés. Fundamentalmente, en lo relativo a que la votación sea de ámbito exclusivo catalán. Aquel referéndum de independencia se celebró en septiembre de 2014. Fue fruto de un acuerdo entre el gobierno escocés y del Reino Unido, firmado dos años antes de la consulta, y que dejaba en manos de Holyrood, el parlamento escocés, los aspectos legales de la futura consulta. Se estableció que podían votar todas las personas que fueran mayores de 16 años residentes en Escocia, con la condición de que fueran ciudadanos británicos, de la Unión Europea o de la Commonwealth que tuvieran permiso de residencia en Gran Bretaña. Una propuesta que los republicanos adaptan ahora para su propuesta de referéndum.