PP y Cs se estrellan en la principal prueba de su cruzada contra los "chiringuitos"

Suena bien. En campaña funciona: “Cerrar chiringuitos”, acabar con la “administración paralela”, largar “enchufados”. En Andalucía ha sido la música de fondo de la política durante años. El hoy presidente Juanma Moreno (PP) y el vicepresidente Juan Marín (Cs) habían prometido acabar con la “mitad del entramado institucional paralelo”. Pero la realidad es otra cosa.

Dos años después del cambio político, que PP y Cs celebran estos días como un acontecimiento histórico y exitoso, aquella promesa estelar se queda en agua de borrajas. Así lo indican los propios datos oficiales. La Junta tiene en marcha un gasto millonario en auditorías externas para saber qué hacer con el sector instrumental. Pero los resultados siguen a la espera. Mientras tanto, hoy hay más trabajadores de los que había en 2019 en las agencias públicas empresariales.

El caso andaluz invita a mirar a toda España. En todos los niveles del Estado, entre 2014 y 2019 el número de entes ha bajado sólo un 5,9%, y de forma tremendamente heterogénea. Entre 2014 y 2019 ha subido, por ejemplo, el número de fundaciones. El catedrático de Derecho Administrativo Miguel Sánchez Morón, autor de un ensayo de referencia sobre el sector público, concluye que, en cuanto a los famosos recortes de la grasa administrativa, hay mucho más ruido que nueces mientras se posterga una auténtica reflexión a fondo sobre los riesgos de la atomización de la Administración.

"Enchufismo" y "dedocracia"

Tanto los dos partidos gobernantes en Andalucía, PP y Cs, como su apoyo parlamentario, Vox, tenían la “administración paralela” y los “chiringuitos” en la cabecera de sus programas. El partido de Juan Manuel Moreno, hoy presidente de la Junta, prometía “revisar la necesidad” de la “existencia” de un “innumerable listado de entidades instrumentales”. Ciudadanos, cuyo candidato para las elecciones de diciembre de 2018 era Juan Marín, vicepresidente actual, anunciaba la “eliminación” de “chiringuitos y redes clientelares”. Y Vox, con el juez Francisco Serrano como candidato, anticipaba medidas para “impedir el enchufismo y la dedocracia”, así como para “suprimir agencias, observatorios e institutos autonómicos superfluos”, además del cierre de Canal Sur.

No eran medidas gritadas al viento en un mitin por un candidato de salida de una lista provincial. Eran un elemento vertebral del discurso de las formaciones del arco derecho. En el caso del PP, un eje histórico de oposición desde tiempos de Javier Arenas. La idea era sencilla: el PSOE había convertido la Junta en una agencia de colocación de militantes, para lo que no había tenido empacho en sobredimensionar su estructura mediante el desarrollo de una “administración paralela” que era ya un lastre para el despegue de la comunidad. El discurso contaba a favor con que los sonados casos de corrupción de la etapa socialista, como los ERE o Faffe, habían reservado papeles protagonistas a entidades públicas del sector instrumental de la Administración.

Sucesión de compromisos

El acuerdo entre PP y Cs de diciembre de 2018 no rebajaba la retórica de campaña. Recogía el compromiso expreso de “desmontar la administración paralela” tras un examen de la misma por parte de la Cámara de Cuentas y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef). También anunciaba la “supresión” de las entidades públicas “implicadas en casos de fraude y corrupción”. El compromiso se extendía hasta la reducción “a la mitad” del “entramado institucional paralelo de la Junta de Andalucía”.

El acuerdo del PP con Vox alcanzado en enero de 2019 para garantizar la investidura de Juan Manuel Moreno abundaba en esta línea con un enunciado más genérico: “Eliminar todos los organismos superfluos y suprimir la administración paralela”.

Moreno y Marín se pusieron fechas. En los primeros cien días de andadura, el “gobierno del cambio” debía encargar informes a la Airef, así como “iniciar los trámites para aprobar un proyecto de Ley de Despolitización de la Junta”. Los primeros cien días bastaron para aparcar ambos compromisos, en una reelaboración de planes que ha sido constante.

El Gobierno andaluz sí anunció en abril de 2019 que la Intervención General había detectado “duplicidades” en las agencias públicas, en línea con las tesis de PP y Cs. No eran las auditorías prometidas, pero permitían mantener aquel discurso.

Auditorías

¿Qué fue de las auditorías? Aquí se cruza Vox. El partido que había tenido como candidato a Francisco Serrano alcanzó con el PP y Cs un acuerdo en junio de 2019 que recogía un “impulso económico” a la reducción de la “administración paralela”. Ni la Intervención General ni la Cámara de Cuentas le parecían apropiadas para liderar el proceso a la formación de ultraderecha, que logró introducir en el papel del pacto presupuestario la realización de “auditorías de firmas privadas” por valor de 3 millones de euros entre 2019 y 2020. PP y Cs se comprometían con Vox a realizar “un plan de auditorías” con “firmas independientes” que debía empezar a ofrecer “resultados progresivos” en nueve meses. Los tres partidos revalidaron su acuerdo en octubre de 2019, extendiendo la estabilidad presupuestaria al ejercicio 2020. Y con otra vuelta de tuerca. El acuerdo recogía la “inmediata aprobación” de la licitación de las auditorías.

Menos de dos meses después del acuerdo Hacienda anunció la licitación, con un presupuesto de 3 millones. Los trabajos debían terminar en 2020. Pero no ha sido así “por la demora en las licitaciones y por la covid-19”, señala Hacienda. La adjudicación de las auditorías, que afectan a 56 entidades, tuvo que esperar hasta junio. ¿Quiénes ganaron? Price Waterhouse Coopers (PwC), Ernst & Young, Deloitte, Cremades Calvo Sotelo-Novotec, Accenture y Grant Thornton. La entrega de los trabajos, que debía haberse producido ya, está prevista de forma inminente, indican fuentes de la Junta. A ello se ha sumado la licitación en diciembre de 2020 por parte de la Junta de otro contrato de 3 millones de “asesoramiento” sobre “estrategias” para actuar en el sector público instrumental.

Mientras las auditoras contratadas trabajan en el diagnóstico, sale otro contrato para cosechar indicaciones sobre qué hacer. 

Escaso avance

Vox insiste. En noviembre de 2020 el partido de Santiago Abascal, PP y Cs alcanzaron un nuevo acuerdo, en esta ocasión para el presupuesto de 2021. Es llamativo que en el mismo no hay ya ni una sola alusión a la “administración paralela”, ese término que durante años vendía la idea de que había dos Juntas de Andalucía, una de funcionarios y otra de enchufados. El acuerdo incluye una revisión de pactos anteriores, que reitera la “reordenación del sector público instrumental”.

Atravesado el ecuador de la legislatura, los datos ilustran un escaso avance en la promesa estrella de PP y Cs: el desmontaje la “administración paralela”. El ejército de enchufados no ha aparecido. La proclamada “revolución” del Gobierno del cambio sigue a la espera. La macroconsejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local de la Junta de Andalucía asegura a infoLibre que ha suprimido 48 entidades. Hay de todo: desde la Sociedad Eólica de Andalucía hasta la Granada Universiada de Inverno 2015, pasando por el Consorcio Guadalquivir. Pero hay que mirar la letra pequeña para valorar el alcance. 33 de los entes son consorcios de empleo entra la Junta y los ayuntamientos que carecen de presupuesto, recursos y personal desde 2012. De los restantes, todos menos tres ya no aparecían en el listado de entidades 2018.

Los propios datos aparecidos en los sucesivos presupuestos de la Junta de Andalucía indican que el “desmontaje de la administración paralela” se ha quedado en el terreno de la ficción. Entre 2019, primer año de funcionamiento del Gobierno andaluz, y 2021 el personal de las agencias públicas empresariales, cogollo del sector instrumental, ha pasado de 16.499 a 16.862. Es decir, ha subido en 363 efectivos. El personal de los consorcios ha ido de 139 empleados a 170. Eso supone 394 empleados más en estos dos apartados, según los datos de la propia Junta. La rebaja de personal de las sociedades mercantiles de (5.307 a 4.907) y en las fundaciones (de 4.100 a 3.903) suma 596, con lo que el saldo final sería de unos 200 trabajadores menos entre estos cuatro pilares del sector instrumental, al que se atribuye más de 25.000 nóminas. Revolución, poca. 

“Todo sigue igual. Se ha abusado del lenguaje de los enchufados, que ha estigmatizado a muchos trabajadores. ¿Reforma de la Administración pública? Te diría que cero. Han abierto muchos frentes, pero no han cerrado ninguno. No se ha suprimido nada. Se ha fusionado, cambiado de nombre... Incluso han creado un ente, la Agencia Digital de Andalucía”, afirma Esperanza Morales, secretaria del sector público de UGT Andalucía, que se muestra “absolutamente abierta” a hablar “a fondo” de la Administración, “como siempre hemos defendido”, aunque cree que PP y Cs están pagando ahora haber alimentado una idea ficticia sobre el entramado paralelo.

Un problema global

El catedrático de Derecho Administrativo Miguel Sánchez Morón afirma que no le “sorprende” la lentitud y escasez de resultados de la anunciada reforma. “Sobre esto de la reducción del sector público siempre se habla mucho. Todos vienen con idea de suprimir lo que habían hecho los anteriores. ¿Qué ocurre? Que a la hora de la verdad, comprueban que hay funciones necesarias, que si no llevan a cabo unas estructuras hay que pasarlas a otras. Además, ahí hay trabajadores, con sus nombres y apellidos y sus derechos laborales”, explica Sánchez Morón.

El catedrático sabe de lo que habla. No en vano, es autor de Las Administraciones españolas (Tecnos, 2018), una inmersión en las entrañas de la institucionalidad del país que incluye un recurrido por el sector instrumental. El ensayo es crítico con el mismo. Sánchez Morón alerta de los riesgos de la "fragmentación" de este modelo, que tiene su origen el new public management de raíz thatcheriana, respuesta liberal-conservadora a las burocracias tradicionales. La idea teórica era asemejar lo máximo posible la gestión pública a la empresarial. En la práctica, ¿qué ha ocurrido? Se ha ido generando, explica el autor, una estructura atomizada donde los requisitos de acceso, los controles y la fiscalización se relajan junto con el rigor presupuestario.

Frente al discurso de trazo grueso contra los "chiringuitos", Sánchez Morón afina en su descripción. Ve lógico, por ejemplo, crear entes nuevos para producir bienes u ofrecer servicios mediante un precio, caso de Renfe o Paradores de Turismo a nivel estatal. También es razonable cuando se dota de entidad propia un centro con marchamo de independencia, léase el CIS. Pero, ¿por qué poner aparte la Agencia Tributaria?, se pregunta. El ensayo desgrana ejemplos que ilustran cómo la atomización multiplica el riesgo de irregularidades, como las detectadas por el Tribunal de Cuentas en el Consejo Económico y Social.

El repaso hace un alto en cada tipo de entidad. Cada una tiene sus rasgos y presenta ejemplos en las distintas escalas del Estado. Las sociedades mercantiles son las más reguladas por el derecho privado. Con antecedente en Campsa (1927), han buscado "una mayor flexibilidad en la gestión, eludiendo o sorteando en distinto grado los requisitos, límites o formalidades de la legislación presupuestaria". Un ejemplo: Navantia (construcción naval) o Cetarsa (tabaco). Hay otros casos, como Acuamed, en que ha aparecido la mancha de las irregularidades.

Las fundaciones, partir del boom de los años 90, se han consolidado en una malla. No todas merecen el mismo juicio en el ensayo. Mientras pueden tener justificación las que gestionan teatros o auditorios –Real, Liceu, Palau de les Arts– o las dedicadas a la investigación científica, más cuestionables son las que actúan en el sector de los servicios sociales o la cooperación. "Muchas de ellas se dedican a distribuir ayudas y subvenciones [...] que tienen origen público [...]", explica Sánchez Morón, que recuerda las irregularidades descubiertas en las fundaciones de empleo integradas por Administraciones, patronales y sindicatos.

Consorcios, agencias y otros entes públicos completan una trama densa sobre la que el catedrático lanza numerosas alertas, la más significativa una rebaja de los controles. Ahora bien, también recalca que España, en todos los niveles de su administración, lleva décadas entregada a esta carrera, en la estela del new public management. Hoy en día, esa denostada Administración paralela es básica para el día a día del funcionamiento del Estado. Convendría que lo supieran los candidatos cuando prometen hacer borrones y cuentas nuevas.

Todo lo anterior explica que el “sector público institucional”, nombre que le da el Ministerio de Hacienda, se haya probado resistente a intervenciones drásticas. De hecho, el total de entes del Inventario del Sector Público Estatal ha subido entre 2014 y 2019 de 411 a 445, según datos del Invente. En cuanto a las comunidades autónomas, ha habido un retroceso de 1.887 a 1.719, y en las entidades locales de 3.519 a 3.304. En conjunto, la caída en el número de entes es de 5.817 a 5.468, un total de 349 menos, es decir, algo menos de un 6%. Nada parecido a una reducción drástica.

No obstante, se trata de un cajón muy heterogéneo, donde entran incluso las figuras jurídicas universitarias. Mirando en detalle encontramos que los entes públicos y entidades públicas empresariales han subido de 256 a 274; y las fundaciones han ido de 853 a 901. Donde ha habido un recorte significativo es en sociedades mercantiles: de 2.242 a 2.036. Hay que puntualizar, siguiendo con Morón, que la extinción de entes en sí misma no implica una ganancia en eficacia. Es frecuente que haya integraciones en otros entes, que tendrán mayor o menor sentido según la gestión. Se trata –según el ensayo de Sánchez Morón– de una asignatura pendiente dentro del gran temario aún por aprobar: la reforma de la Administración pública.

Trazo grueso

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¿Cuál es el problema con el que se encuentra el Gobierno andaluz? Que los partidos que lo forman y el que lo sostiene trabajaron durante años en una descripción de trazo grueso sobre un enjambre infinito de entidades, sin demasiadas distinciones, donde al parecer el peaje de acceso había sido el carné de un partido de izquierdas.

Los magros resultados de la prometida poda no han evitado que Cs haya utilizado durante la legislatura como bandera de “regeneración” su supuesta supresión de “chiringuitos”. “En 100 días eliminaremos los chiringuitos de 40 años del PSOE", afirmaba Inés Arrimadas en el arranque de la legislatura. "Hemos cerrado 85 consorcios, porque no tenían actividad pero tenían presupuesto, eran chiringuitos de colocación", proclamaba en marzo de 2019 el parlamentario Fran Carrillo. Era moneda de uso común. Lo cierto es que Cs ha presumido de haber cerrado más de 80 entes cuando en realidad sólo había extinguido cinco. Las extinciones son además resultado de procesos que empezaron años atrás.

A esto se suma en Andalucía que la reducción de altos cargos, otro sintagma complementario del recorte de la “administración paralela” y muy usado por PP y Cs, se ha topado con un acontecimiento que le ha restado crédito. El Gobierno andaluz culminó en diciembre una ampliación de su estructura provincial por la que el número de delegados alcanzó el número de 89, 24 más de los que había cuando el PSOE salió del poder. El Gobierno andaluz, al principio de la legislatura, los había reducido a menos de 60, en línea con su discurso de que había una estructura periférica sobredimensionada y sólo útil para la colocación política. Dos años después, ya tiene 25 más de los que encontró.