Seis artículos de la 'ley mordaza' que denuncian los juristas

La derogación de la polémica Ley de Seguridad Ciudadana, más conocida como ley mordaza, dio este martes un paso importante al aprobar el Congreso la toma en consideración de dos proposiciones de ley presentadas por el PSOE y el PNV que proponen, en el caso de la primera, la derogación de la norma, y en el de la segunda, la reforma de algunos de sus puntos más polémicos. No obstante, ni los socialistas ni los nacionalistas plantean acabar con todos los artículos más controvertidos, como el que plantea multas por celebrar manifestaciones no comunicadas (en el caso del PSOE) o el que penaliza cambios menores en el itinerario de una marcha (en el del PNV).

La polémica ley generó controversia desde que comenzó a debatirse, allá por el año 2013. En su articulado incluye fuertes restricciones a las libertades de reunión y manifestación, entre las que se cuentan la prohibición de grabar o fotografiar a policías en el ejercicio de sus funciones, las cortapisas a las manifestaciones frente a instituciones públicas como el Congreso de los Diputados o el Senado o la legalización de las llamadas devoluciones en caliente en la frontera de Ceuta y Melilla con Marruecos. El PP la aprobó de manera definitiva en 2015 con la mayoría absoluta de la que gozaba entonces en las Cortes, pero con el voto en contra de toda la oposición, y poco después varios de sus artículos fueron recurridos ante el Tribunal Constitucional por el PSOE, IU y otras fuerzas.

Las críticas contra la norma también han venido de instancias internacionales. La ONU se pronunció pocos meses antes de la aprobación de la ley para urgir al Gobierno a que retirase el que entonces era únicamente un proyecto de ley porque amenazaba "con violar derechos y libertades fundamentales de los individuos" y vulneraba "la propia esencia del derecho de manifestación pacífica" en varios de sus artículos. No obstante, las proposiciones de ley presentadas por PSOE y PNV no solventan todas las denuncias de los organismos internacionales ni de organizaciones como Rights International Spain (RIS) o No Somos Delito, que desde que se planteó la norma han avisado sobre la posible inconstitucionalidad de algunas de sus medidas y de la vaguedad de su redacción, que abre la puerta a la arbitrariedad a la hora de aplicarlas.

  la "ocupación de la vía pública"

Lo que dice la ley: La actual Ley de Seguridad Ciudadana considera una falta leve –susceptible de una sanción de entre 100 y 600 euros– "la ocupación de cualquier inmueble, vivienda o edificio ajenos, o la permanencia en ellos, en ambos casos contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular", y también "la ocupación de la vía pública con infracción de lo dispuesto por la Ley o contra la decisión adoptada en aplicación de aquella por la autoridad competente".

Este artículo fue uno de los recurridos por PSOE, IU, UPyD y otros partidos ante el Tribunal Constitucional. Patricia Goicoechea, vicepresidenta de RIS, afirma que es uno de los puntos de la ley que mejor refleja la falta de "tipicidad" de la norma, es decir, la ambigüedad de su redacción que deja manga ancha a las autoridades para interpretarla. "Se dice que es una infracción 'la ocupación de la vía pública', pero en ningún momento se explica si dicha ocupación debe ser violenta para considerarse como tal", por lo que podría abarcar incluso la mera presencia de una o varias personas en un lugar, explica Goicoechea, que señala que el artículo "puede contribuir a limitar desproporcionadamente el derecho de reunión" –un derecho que la Constitución reconoce como fundamental– dando "un cheque en blanco" a la administración para valorar si una concentración es una ocupación de la vía pública.

Lo que dice la proposición de ley del PSOE: La norma que plantea el PSOE y que ha sido admitida a trámite en el Congreso elimina este artículo, que desaparece de la lista de infracciones. En su recurso ante el TC, los socialistas argumentaron que el artículo 37.7 de la ley mordaza suponía una "restricción al ejercicio del derecho de reunión injustificada y desproporcionada por cuanto simples alteraciones menores en el desarrollo de la manifestación no pueden justificar la obstaculización o impedimento del libre ejercicio del derecho fundamental de reunión".

Lo que dice la proposición de ley del PNV: La reforma promovida por los nacionalistas vascos no elimina el artículo 37.7, aunque sí lo modifica para que deje de considerarse una falta "la ocupación de cualquier inmueble [...] contra la voluntad de su propietario", un concepto redactado de manera amplia que quedaría suprimido para respetar "el principio de intervención mínima", por el cual el Estado debe limitar la aplicación del derecho penal a los asuntos más graves. No obstante, el PNV quiere mantener como falta "la ocupación de la vía pública con infracción de lo dispuesto por una Ley o contra la decisión adoptada en aplicación de aquella por la autoridad competente". Según explica No Somos Delito, mantener este texto supondría que seguiría siendo punible que una concentración pacífica se negase a disolverse tras una orden.

  Las manifestaciones no comunicadas

Lo que dice la ley: La ley mordaza también considera falta leve (con multa de 100 a 600 euros) "la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983". Esa ley es la que regula el derecho de reunión, y los artículos mencionados establecen la obligatoriedad de que los convocantes de una manifestación o concentración la comuniquen previamente a las autoridades, por lo que el artículo 37.1 de la ley mordaza penaliza celebrar marchas sin haberlas comunicado por escrito.

A este respecto, la Ley de Seguridad Ciudadana establece que la "responsabilidad" de que la falta de comunicación de una manifestación es de "los organizadores o promotores" de la misma, que son quienes tienen que pagar la multa. El problema es que la ley establece que pueden considerarse organizadores de una concentración no comunicada a "quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes", a quienes las promuevan de manera oral o escrita o, incluso, a quienes durante la marcha coreen "lemas" o porten "banderas u otros signos" por los que "pueda determinarse razonablemente" que son los promotores.

Lo "amplísimo" del concepto, explica Goicoechea, permite de hecho a las autoridades "identificar a un simple participante como organizador" y endosarle una multa, algo que es "contrario a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos", que establece que "el hecho de participar en una manifestación no puede ser objeto de sanción, aun cuando no haya comunicación previa".

Lo que dice la proposición de ley del PSOE: En su recurso ante el TC, los socialistas incluyeron el artículo 37.1 de la ley mordaza como uno de los que entendían como inconstitucionales. Pero el PSOE parece haber cambiado de opinión, ya que su propuesta para derogar la norma y sustituirla por otra mantiene como infracción leve celebrar manifestaciones o concentraciones sin comunicarlas previamente. El texto de la proposición de los socialistas es prácticamente calcado al de la ley mordaza, aunque el PSOE reduce en su propuesta la cuantía de las multas para infracciones leves: la sanción máxima pasaría a ser de 300,5 euros.

Lo que dice la proposición de ley del PNV: La propuesta de los nacionalistas vascos mantiene como falta leve la celebración de manifestaciones sin comunicarlo previamente a la autoridad, pero establece una importante excepción al respecto al señalar que no será punible celebrar "reuniones o manifestaciones espontáneas y pacíficas con ocasión de hechos o situaciones cuya respuesta por la opinión pública no admita demora a costa de quedar obsoleta, siempre que no perturben la seguridad ciudadana, o lo hagan de manera poco relevante".

  Los cambios menores en el itinerario de una marcha

Lo que dice la ley: Entre las infracciones leves que incluye la actual Ley de Seguridad Ciudadana se encuentra –en el artículo 37.3– "el incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal o itinerario con ocasión de un acto público, reunión o manifestación, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos". Es decir, según la ley mordaza, desviarse levemente del itinerario marcado para una marcha o manifestación es susceptible de una multa de entre 100 y 600 euros para sus organizadores, una multa que, en la práctica, puede aplicarse a muchos más asistentes dado lo ambiguo del concepto de "promotor" de la concentración.

No obstante, para Goicoechea las alteraciones en el tráfico o las limitaciones peatonales son inconvenientes que, hasta cierto punto, son comunes en las manifestaciones y no justifican la imposición de multas. A este respecto, la abogada cita los Principios de Siracusa, un texto de la ONU que establece que el concepto de "seguridad pública" significa "protección contra los peligros para la seguridad de las personas, su vida o su integridad física, o contra los daños graves a sus bienes". "Es incongruente que se hable de alteraciones menores y luego se aplique una sanción, porque las alteraciones menores [en el recorrido de una marcha] no parecen motivo suficiente para pensar que pueda existir peligro contra la integridad física de las personas o un riesgo grave para sus bienes", razona Goicoechea.

Lo que dice la proposición de ley del PSOE: Pese a que no incluyeron el artículo 37.3 de la actual ley mordaza en su recurso ante el Tribunal Constitucional, los socialistas no tipifican entre las infracciones leves de su propuesta la alteración menor del recorrido de una manifestación. Por tanto, esta falta quedaría derogada.

Lo que dice la proposición de ley del PNV: Por el contrario, la reforma propuesta por los nacionalistas vascos no plantea modificar la ley mordaza en este punto, por lo que el artículo 37.3 quedaría tal cual está redactado.

  La prohibición de tomar imágenes de la policía

Lo que dice la ley: El artículo 36.23 de la ley mordaza establece como falta grave (con multa de 601 a 30.000 euros) "el uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación, con respeto al derecho fundamental a la información". Es decir: se pena el uso de fotografías o grabaciones de la actuación de la policía durante una manifestación si se estima que estas imágenes ponen en riesgo a los agentes o su trabajo. 

Para Goicoechea, este artículo tiene claros visos de inconstitucionalidad, fundamentalmente por dos motivos. En primer lugar, ningún punto de la norma regula o concreta lo que implica el "uso" de los datos o imágenes de las fuerzas de seguridad; por otra parte, la jurisprudencia establece –afirma la abogada– que tomar imágenes de los funcionarios públicos "cuando estos desempeñan sus funciones en el espacio público" es de interés informativo, por lo que prohibirlo iría en contra del derecho a la información. Además, la norma tampoco concreta cuál es el baremo para calibrar si el uso de determinadas imágenes de la policía pone en riesgo su seguridad.

Lo que dice la proposición de ley del PSOE: Los socialistas impugnaron en su recurso de inconstitucionalidad contra la ley mordaza este artículo, aduciendo que limitaba el derecho a la información al sancionar "la obtención de información sin previa autorización administrativa". En consonancia, su propuesta no incluye ninguna disposición similar.

Lo que dice la proposición de ley del PNV: La reforma planteada por los nacionalistas vascos establece expresamente la derogación de este artículo. El grupo entiende que la actual redacción "supone una prohibición, general y preventiva, a la libertad activa y pasiva de información con reserva de autorización, no respetando, con ello, los principios de proporcionalidad y ponderación que se ha venido exigiendo por el mismo Tribunal Constitucional para limitar el derecho a la información".

  La limitación a las manifestaciones frente al Congreso

Lo que dice la ley: La Ley de Seguridad Ciudadana considera como una infracción grave (con una multa de hasta 30.000 euros) "la perturbación grave de la seguridad ciudadana" –no se ofrecen más detalles sobre qué se considera como tal– que se produzca en concentraciones "frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, aunque no estuvieran reunidas". Es decir: una manifestación convocada frente a alguna de estas instituciones puede, con la actual legislación, desembocar en multas cuantiosas si se valora que en ella ha existido una "perturbación grave" del orden.

Para Goicoechea, este artículo –el 36.2 de la ley– está diseñado para disuadir a los ciudadanos de manifestarse frente a las sedes de la soberanía. Pero la abogada recuerda que la ONU considera que el lugar donde se produce una protesta o una concentración, especialmente si se trata de un sitio "simbólico", es fundamental para su desarrollo. En este sentido, el relator especial de la organización sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiaide, señalaba en 2013 que "el acceso al espacio público significa concretamente que los organizadores y los participantes [de manifestaciones] deberían poder utilizar las plazas, carreteras y calles públicas para celebrar reuniones pacíficas, ya sea estáticas o en movimiento".

Lo que dice la proposición de ley del PSOE: Los socialistas no incluyen entre su articulado una mención expresa a las manifestaciones frente a las Cortes o los parlamentos autonómicos. De hecho, el PSOE incluyó este artículo entre los impugnados en su recurso ante el Tribunal Constitucional, al entender que quedaba vulnerado el derecho de manifestación.

Lo que dice la proposición de ley del PNV: Los nacionalistas vascos plantean en su reforma la supresión del artículo 36.2 de la ley mordaza, ya que lo consideran innecesario al existir ya "tipos penales" y "otros sancionadores administrativos" que se encargan de penar los disturbios graves ocasionados en las manifestaciones.

  Las devoluciones en caliente

Lo que dice la ley: Sin duda, uno de los aspectos más polémicos de la ley mordaza estaba contenido en una de sus disposiciones adicionales: la que facultaba a los agentes de la frontera de Ceuta y Melilla con Marruecos a expulsar directamente a los inmigrantes que tratasen de cruzar irregularmente la valla. Según los tratados internacionales suscritos por España, un inmigrante irregular no puede ser expulsado fulminantemente una vez se encuentre en territorio español, sino que debe abrírsele un expediente de expulsión y ha de tener derecho a un intérprete y un abogado para poder hacer alegaciones o, en su caso, pedir asilo.

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No obstante, la ley mordaza establece que "los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España". Esta disposición también apunta que "el rechazo se realizará respetando la normativa internacional de derechos humanos y de protección internacional de la que España es parte", si bien el propio concepto de devolución en caliente vulnera, según los expertos, los tratados internacionales.

Lo que dice la proposición de ley del PSOE: En este punto, los socialistas son taxativos: la disposición que legaliza las devoluciones en caliente en Ceuta y Melilla "queda derogada" en su propuesta.

Lo que dice la proposición de ley del PNV: Los nacionalistas vascos no son tan tajantes en este punto, y se limitan a establecer un plazo de tres meses para que el Gobierno ponga en marcha medidas para que se respete efectivamente la legislación internacional en materia de expulsión de inmigrantes. "Transcurrido dicho plazo sin que se hubieran dictado las citadas disposiciones y hasta que estas se dicten, no podrán adoptarse las medidas contempladas en el apartado uno anterior", precisamente el que legaliza las devoluciones en caliente.