Un acuerdo que no parece tal

Más de una semana después de que el acuerdo entre el Gobierno (al menos, el grupo parlamentario del PSOE) y Junts sobre la delegación de la política de inmigración en la Generalitat de Catalunya permitiera que en el último minuto del pleno del Congreso celebrado el día 10 de enero se desbloqueara la negativa de los de Puigdemont a apoyar tres decretos del gobierno, es posible hacer un balance de lo sucedido. 

Un primer argumento debe tenerse en cuenta: gracias a este acuerdo se pudieron aprobar dos de los tres decretos que componen el núcleo del escudo social que es el más ambicioso de los objetivos del Gobierno para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos más afectados por la crisis social y económica. Pero, sin duda, es fundamental plantear un segundo debate: preguntarse si esta es una forma adecuada de plantear la gestión de la política de inmigración y asilo. 

Puedo resumir mi propia opinión al respecto en tres elementos de juicio: en primer lugar, creo que hemos asistido a una escenificación fallida (o tramposa) del acuerdo, porque se presenta como acuerdo lo que cada una de las dos partes interpreta a su manera y, por cierto, de forma difícilmente conciliable. En segundo término, el ruido sobre el acuerdo (incentivado desde Junts, pero también por PP y Vox) no se corresponde con lo magro de su contenido: como explicaré, a la espera de esa hipotética ley orgánica anunciada, poco parece añadir este acuerdo a lo que ya existe en materia de gestión autonómica de la política migratoria, de conformidad con la interpretación que hizo el TC en su STC 31/2010 recaída en el recurso del PP contra el Estatut de Catalunya y en particular sobre la interpretación del artículo 138 del Estatut, en relación con los artículos 149.1.2 y 150.2 de la Constitución. 

Lo más preocupante es que de nuevo se ha recurrido a la política migratoria como arma arrojadiza en el fuego cruzado partidista con una mirada electoralista de corto alcance

En todo caso, y en tercer lugar, creo que lo más preocupante es que de nuevo se ha recurrido a la política migratoria como arma arrojadiza en el fuego cruzado partidista con una mirada electoralista de corto alcance, que es la que en realidad explica la estrategia seguida por Junts, cuyo planteamiento habría aceptado implícitamente, al menos por omisión, el Gobierno: en Cataluña y en España.

En Cataluña, porque no podemos perder de vista que la motivación casi exclusiva de la estrategia de Junts parece ser sobre todo la competencia electoral. Una competencia en primer lugar con ERC, pero también —y aquí se ha mostrado la capacidad de contaminación de la ideología supremacista— con Aliança Catalana, tal y como lo ejemplifica una de sus líderes, la alcaldesa de Ripoll. Y en España, lo cierto es que vemos cómo se extiende como una mancha el planteamiento de Vox sobre el debate migratorio, en los clásicos términos de la extrema derecha (la supuesta invasión migratoria que desvirtuaría la identidad española y la cohesión nacional, la amenaza de orden público que supondría la inmigración presentada como el agente principal del incremento de la delincuencia, el supuesto desgaste de los servicios como educación y sanidad por culpa de los inmigrantes y, consecuentemente, la centralidad de la política de control de fronteras, la estigmatización del foco en los derechos). Un planteamiento simplista, maniqueo y xenófobo, que ha arrastrado al PP. 

Frente a ello, aunque hay un firme rechazo de cualquier ideología xenófoba y racista por parte de la izquierda y de los políticos de la derecha liberal que aún existe (desde luego, el PNV), asistimos a una respuesta por parte del Gobierno que, a mi juicio, yerra al aceptar ese marco para el debate, en lugar de proponer una alternativa coherente que haga frente de modo eficaz a los planteamientos supremacistas, racistas y xenófobos que se propagan en Europa y que, con toda seguridad, veremos escenificados de modo particularmente agudo con motivo de las próximas elecciones europeas. la enorme rentabilidad política de la manipulación partidista del fenómeno migratorio en términos electorales, sobre todo si el discurso político es, como suele, a muy corto plazo –hasta la próxima cita electoral– y simplista, como sucede en todo discurso populista, es decir nada de argumentos complejos, ni de contextualización: blanco o negro. 

A mi juicio, la izquierda, sobre todo la izquierda que ha gobernado en Europa, debe hacer una profunda autocrítica, porque no se ha atrevido a mantener un discurso universalista e igualitario, que priorice la garantía de derechos humanos y la democracia inclusiva, y afrontar la dificultad que ello supone, una dificultad que empieza por la labor de pedagogía civil que supone explicar la complejidad sin ceder a fáciles estereotipos. Sus gabinetes electorales han dado por inamovible el tópico de que quien hace un discurso abierto sobre gestión migratoria pierde votos a chorros. Y claro, lo que sucede es que, si el marco de discusión sobre la gestión migratoria se construye en términos del más ralo pragmatismo, quien tiene todas las de ganar es el discurso extremista; no ya de la derecha conservadora, sino de la extrema derecha. Eso viene siendo así desde hace decenios y por tanto no deberíamos ahora llevarnos las manos a la cabeza por el avance electoral de fuerzas que propugnan esa visión demagógica y simplista que incide en el manido tópico de que la culpa de lo que nos pasa la tienen los otros. La capitulación del supuesto liberal Macron en el vergonzoso episodio de su ley de migración es la última muestra de la fuerza contaminante de esa estrategia de extrema derecha.

La consecuencia de esas condiciones que acabo de exponer es que la gestión de la política migratoria en cualquier Estado de la Unión Europea se presenta siempre en términos de una tensión entre lo que parece una exigencia de sentido común –la cooperación multinivel de todas las administraciones implicadas, en función de los diferentes momentos y contextos del proceso migratorio– y la aparentemente irresistible tentación de todo gobierno que se precie, desde Bruselas a cualquier ayuntamiento, pasando por Estados y regiones, de utilizar el vector migratorio como una herramienta electoral. De donde la resistencia impenitente de todos los Estados miembros a lo que debería ser una exigencia obvia, la comunitarización de los elementos básicos de la política migratoria, que se queda sólo en el objetivo del control policial de la gestión de fronteras.

Todo ello, por no hablar de la manipulación del denominado pilar internacional de la política migratoria. Porque lo que es de sentido común, esto es, que las políticas migratorias para ser eficaces y también ganar legitimidad deben integrar la colaboración con los Estados de origen y tránsito de los movimientos migratorios, se convierten en la práctica en instrumentos para obligar a los gobiernos de esos países a aceptar un papel subordinado en las políticas de control de fronteras (tanto de salida como de expulsión de los inmigrantes no deseables), amén de su subordinación a los intereses geoestratégicos y económicos de los Estados que “donan” ayuda, a cambio de que esos gobiernos que la reciben consientan los beneficios unilaterales de las empresas de los países donantes. Esto deviene casi inevitablemente en circuitos de corrupción de las élites, sin que se produzca el efecto virtuoso de la gestión de la política migratoria, esto es, que sus beneficios alcancen a todos los actores reales: las sociedades de origen, las de llegada y los propios inmigrantes y sus familias. 

Reitero mi opinión: la respuesta a esos planteamientos de política migratoria, que en la práctica se han constituido en el marco hegemónico del debate (también en la opinión pública) no puede, no debe ser, meramente reactiva. La alternativa a esa visión y a esas políticas no debería consistir, en mi opinión, en aquello de lo que parece presumirse, esto es, una mirada “humanista”, que aparenta primar un cierto paternalismo compatible con la política basada en la prioridad del control de fronteras frente a la “invasión” irregular (que es lo que a mi juicio prima en la gestión propia del ministerio del Interior en la primera legislatura de gobierno de coalición). No. Se trata de sostener de modo inequívoco el reconocimiento y garantía de los derechos como prioridad de toda política migratoria, junto a políticas públicas de inclusión de los inmigrantes, (como ha tratado de impulsar el ministerio de Inclusión y Migraciones, por ejemplo, con la reforma del reglamento de extranjería).

En otro lugar (puede consultarse aquí) he adelantado en detalle mi análisis sobre el complejo curso de los acontecimientos que condujeron a un acuerdo que como mínimo habría que calificar de equívoco, habida cuenta de las discrepancias en la interpretación, y sobre lo que considero condiciones de un enfoque adecuado de la política migratoria. Ahora, me centraré en las razones por las que entiendo que el tan traído acuerdo es poco más que la reiteración de lo que ya existe, por mucho que ello desmienta las pretensiones de Junts de haber forzado un nuevo modelo que entrega a la Generalitat (obviamente, no a Junts) la gestión integral de la política migratoria. En segundo lugar, recordaré algunas propuestas que tratan de concretar vías de mejora en la gestión multinivel (europea, estatal, autonómica, municipal) de la política migratoria y de asilo.

Nada nuevo, más allá de una promesa

Como saben los lectores, hace unos día conocimos a través del periódico El País lo que parece el tenor literal del acuerdo, al que se había referido sin mayores precisiones el ministro Bolaños, esto es, la elaboración de una ley orgánica para establecer los términos de la delegación de competencias de política migratoria en la Generalitat: “Se acuerda una ley orgánica de delegación de competencias y recursos para que Catalunya pueda hacer una gestión integral de la inmigración conforme al artículo 150.2 de la Constitución”.

El problema es que, a falta claro está de lo que pueda dar de sí la promesa de una ley orgánica a cuyo texto habrá que esperar para comprobar si hay algún cambio sustancial, la delegación pretendidamente “integral” no parece tal, si se enmarca coherentemente en lo dispuesto en los artículos 149 y 150 de la Constitución y, sobre todo, no parece que añada nada nuevo a lo que está en vigor.

Es sabido que el marco municipal y autonómico son los más adecuados para gestionar cuestiones como la autorización inicial de empleo y, sobre todo, las denominadas políticas de integración (salud, educación, vivienda). Y a ese respecto, cabe recordar lo que ya establece el artículo 138 del Estatut de Catalunya, que atribuye a la Administración de la Generalitat la competencia exclusiva en materia de primera acogida, desarrollo de las políticas de integración o establecimiento del marco normativo para acogida e integración, así como la autorización de trabajo a los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña. El Estatut subraya asimismo la participación de la Generalitat en las decisiones del Estado sobre políticas de inmigración, “con especial trascendencia para Cataluña y, en particular, la participación preceptiva previa en la determinación del contingente de trabajadores extranjeros”.

Pues bien, la interpretación de esa competencia debe ajustarse a lo que dispuso el Tribunal Constitucional en su STC 31/2010, recaída en el recurso presentado por el PP y, concretamente en lo que nos interesa aquí, frente al mencionado artículo 138, sobre el que se planteaba una vulneración de lo dispuesto en el artículo 149.1.2. de la Constitución. En esa sentencia, el TC validó la constitucionalidad del artículo 138 del Estatut, aunque dejó clara la necesidad de descartar una posible interpretación contraria a la Constitución al indicar que “es evidente que la inmigración es una materia que ha sido reservada con carácter exclusivo al Estado, de modo que el artículo 138.1 sería claramente inconstitucional si, como parece deducirse de su enunciado, pretendiera atribuir a la comunidad autónoma competencias en dicha materia”. Lo que sucede es que, al mismo tiempo, el TC validó la constitucionalidad del precepto estatutario sobre la base de que la referencia a la inmigración en el artículo 138.1 del Estatut no se correspondía con la materia exclusiva de competencia del Estado en inmigración fijada en el artículo 149.1.2 de la Constitución, “sino con otras materias sobre las que puede asumir competencias la comunidad autónoma”. Por ejemplo, las de carácter asistencial y social, esto es, lo relativo a la “integración social y económica de los inmigrantes”, en las que son claves las prestaciones de servicios sociales y las correspondientes políticas públicas (sanidad, educación, asistencia social, vivienda, etc) que son títulos competenciales de las comunidades autónomas.

Las políticas migratorias se convierten en la práctica en instrumentos para obligar a los gobiernos de esos países a aceptar un papel subordinado en las políticas de control de fronteras

Hablando claro: la delegación supuestamente integral de competencias no puede ir más allá de lo que ya se viene haciendo, de acuerdo con esa interpretación constitucional. Y de acuerdo también con una perspectiva que hay que integrar, la europea, habida cuenta de la competencia multinivel en materia migratoria. Por eso, conviene tener muy en cuenta las recomendaciones de la propia UE sobre políticas e indicadores de integración de la inmigración de la UE, que se pueden encontrar por ejemplo en los principios básicos comunes para las políticas de integración de los inmigrantes en la UE, en diferentes Comunicaciones de la Comisión y del Consejo, y en declaraciones y acuerdos del Parlamento Europeo que no enumeraré. Todos ellos se basan a su vez en el análisis proporcionado por los informes periódicos publicados en el Migrant Integration Policy Index (MIPEX), y en las numerosas evaluaciones y recomendaciones de la Comisión y del Parlamento europeos, que recomiendan apostar por un apoyo financiero al trabajo de las administraciones municipales y autonómicas en la gestión de la acogida e integración.

En resumidas cuentas, lo que cabe esperar es poco más que lo que ya existe. Y me sitúo en ello en línea con análisis como los expuestos por un reconocido especialista, el profesor Rojo Torrecilla, en una publicación en su blog con el expresivo título Cataluña. Pacto político en materia de inmigración: los deseos (de algunos) por una parte, la realidad jurídica, por otra, cuando sostiene que, para juzgar sobre un cambio relevante en las competencias migratorias de la Generalitat, hay que dejar de especular y esperar al texto del proyecto de ley orgánica.

Algunas propuestas para una gestión coordinada multinivel de las políticas migratorias

La prioridad de las administraciones autonómica y municipal en la gestión de las políticas de integración (acogida y presencia) de los inmigrantes ha sido subrayada por la mayoría de los expertos: véanse, por ejemplo, los informes y trabajos de Gemma Pinyol (cfr. por ejemplo su El marco multinivel de las políticas de inclusión e integración, 2021, Fundación Begirune, cuaderno 7), o Lorenzo Cachón (cf. El plan estratégico de ciudadanía e integración 2007-2010, Anuario CIDOB, 2007).

Precisamente eso, la colaboración de las administraciones europea y estatal con las autonómicas y municipales, se instrumentalizó a través de la puesta en marcha por Ayuntamientos y Comunidades autónomas de planes de gestión de la inmigración  (por ejemplo, los planes del País Vasco y la propia Cataluña) y, sobre todo, a partir de la creación en 2005 del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de los inmigrantes, que luego se subsumió en la iniciativa que puso en marcha el gobierno de Rodríguez Zapatero, el denominado Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI), siguiendo las recomendaciones europeas. Un plan que contó con un presupuesto total de 2005 millones de euros, de los que el 75% se destinaba a las partidas de acogida, educación y empleo. En lo que se refiere a las CCAA y ayuntamientos, la financiación aportada desde el PECI se centraba en dos áreas, Acogida e Integración de un lado, y Refuerzo Educativo de otro, y suponía una contribución superior a los 300 millones de euros. La continuidad del PECI y sobre todo, la financiación, fue eliminada por el gobierno de Rajoy como una de sus primeras medidas.

La lección es que conviene desarrollar el marco competencial ya reconocido a las CCAA en materia de acogida e integración, y aún más específicamente reforzar los medios a disposición de los ayuntamientos

En todo caso, la lección es que conviene desarrollar el marco competencial ya reconocido a las CCAA en materia de acogida e integración, y aún más específicamente reforzar los medios a disposición de los ayuntamientos, que son la Administración en la que recaen las tareas inmediatas en esas materias. Como he dejado dicho, en coincidencia con el profesor Rojo, es posible sostener que eso se pueda llevar a cabo mediante una ley orgánica, pues al fin y al cabo el legislativo tiene competencia para hacerlo, en el marco de la interpretación constitucional.

Otra cosa es que a mí no me parece aconsejable que tal concreción se limite, en su caso, a las competencias de la Generalitat de Cataluña, a diferencia del resto de comunidades autónomas que puedan reivindicar estatutariamente ese marco competencial. Mientras tanto, creo que retomar el PECI y centrar el apoyo en los recursos financieros a disposición de los ayuntamientos sería bastante más eficaz y evitaría que, una vez más, nos enfangáramos en una discusión partidista que trata de rentabilizar electoralmente los fantasmas sobre la inmigración, en lugar de poner el esfuerzo en contribuir a afrontar de forma multisectorial y multinivel la compleja gestión de la política migratoria.

Termino con la recomendación de que, en lo relativo al ámbito de la gestión municipal de la inmigración, se tenga en cuenta que existe un cúmulo de experiencias de buenas prácticas que pueden ser compartidas. Así lo han recordado en un artículo reciente, titulado “Asylum and Inmigration: a positive alternative Policy”, la política del SPD Gesine Schwan y Robin Wilson, asesor del Consejo de Europa sobre política intercultural y editor de Social Europe. Schwan y Wilson, basándose en el principio de orientar la gestión migratoria en términos del mutuo beneficio, esto es, en la creación y desarrollo de intereses comunes a todas las partes que intervienen en el proceso migratorio (las sociedades de origen, los inmigrantes como actores protagonistas y también las sociedades de recepción, tal y como ha sostenido a lo largo de su obra un experto de referencia internacional, Sami Naïr), postulan entre otras cosas la creación de un "Fondo Europeo para el Desarrollo y la Integración Municipales", y la extensión de las buenas prácticas de políticas interculturales municipales que viene realizando la red de ciudades interculturales (ICC). Una red impulsada por el Consejo de Europa desde 2007 y que agrupa a más de 160 ayuntamientos europeos, para compartir buenas prácticas en la gestión inclusiva de la diversidad cultural que tiene como uno de sus factores decisivos la creciente presencia de inmigrantes asentados entre nosotros y que tiene una red española. 

Iniciativas como, por ejemplo, la estrategia anti-rumores, puesta a punto desde el Ayuntamiento de Barcelona, o la Carta Empresarial del Ayuntamiento de Oslo (OXLO, 2013), que ofrece buenas prácticas que muestren cómo la diversidad es una oportunidad para los negocios, como la ICC rating Diversity business, o las propuestas de la Declaración de Lisboa de 2017 sobre políticas municipales para la integración inclusiva de los inmigrantes y la gestión de la diversidad. Otras prácticas relevantes son las relativas al desarrollo de procesos participativos (de los inmigrantes en la administración municipal, pero también de los ciudadanos y de los ayuntamientos en la gestión de la acogida y de las políticas de inclusión). Se ha avanzado no poco también en la formulación de planes municipales (y también autonómicos) de integración en sentido inclusivo, aunque ha de reconocerse que también se han producido retrocesos. Pero la conclusión, insisto, es la necesidad de apoyar financieramente el esfuerzo de los Ayuntamientos y reforzar la cooperación de las administraciones.

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Javier de Lucas es catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política en el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de València.