La compleja tarea de gobernar desde el Parlamento frente a un Gobierno en minoría

El PSOE decide este domingo en el Comité Federal si pone fin a más de 300 días de bloqueo político. El máximo órgano entre congresos del partido tendrá que concluir si los socialistas, actualmente pilotados por una gestora, se embarcan en unas nuevas elecciones –las terceras en un año– o si, por el contrario, facilitan la investidura de Mariano Rajoy a través de la abstención de sus diputados. Si, tal y como se espera, el candidato conservador logra mantenerse en la Moncloa, el PP tendrá que afrontar una compleja legislatura con un Gobierno en minoría, respaldado solo por los 137 parlamentarios del Grupo Popular. Sería el Ejecutivo con menor apoyo en el Congreso de los Diputados de toda la historia.

Desde la formación conservadora, algunos dirigentes se muestran optimistas y ven factible gobernar en minoría. La presidenta de la Comunidad y de la Gestora del PP de Madrid, Cristina Cifuentes, puso sobre la mesa a comienzos de octubre el ejemplo de "doce países de la Unión Europea" para asegurar que es "perfectamente posible" y que tienen que acostumbrarse al nuevo tiempo "de hacer política" buscando "grandes acuerdos". El portavoz del Grupo Popular en el Congreso, Rafael Hernando, afirmó el pasado martes que confía en que la legislatura sea "larga", pero para ello apeló a la "responsabilidad" del resto de grupos políticos. Si eso no funciona, desde la formación conservadora estudian recurrir al Tribunal Constitucional para que la Cámara baja acate el derecho al veto que tiene el Ejecutivo en las proposiciones de ley que plantee la oposición y que supongan una variación presupuestaria.

Con un Ejecutivo tan débil, desde el resto de formaciones se ha aireado la idea de gobernar desde el Parlamento. Lo planteó el presidente de Ciudadanos, Albert Rivera, en una tribuna en el diario El País: "Desde una oposición responsable y no populista, tanto el PSOE como Ciudadanos podemos desempeñar un papel clave para la estabilidad y el progreso de España". El diputado socialista por Teruel Ignacio Urquizu en el programa radiofónico La Cafetera: la abstención socialista permitiría "gobernar desde el Parlamento". Incluso desde la órbita de Unidos Podemos: el portavoz parlamentario de En Comú Podem, Xavier Domènech, señaló la necesidad de "construir" otro gobierno "desde el Congreso". Pero, ¿cuál es la posibilidad real de gobernar desde la Cámara baja?

Estabilidad gubernamental

"Es una buena pregunta", asegura en conversación telefónica con infoLibre Francisco Caamaño, catedrático de Derecho Constitucional y ex secretario de Estado de Relaciones con las Cortes entre 2004 y 2009. En opinión del constitucionalista "es muy difícil, por no decir directamente que es imposible". ¿Por qué? "El sistema constitucional español está pensado desde eso que se ha llamado parlamentarismo racionalizado, es decir, está planteado para dar mucha estabilidad a los gobiernos en minoría", responde Caamaño, que añade que el Ejecutivo tiene muchas armas a su alcance" para poder desarrollar la legislatura. Entre ellas, destaca, "la iniciativa presupuestaria", una "gran baza de negociación".

En una misma línea se posiciona Miguel Presno Linera, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo. Aunque se pronuncia de manera más categórica. "El sistema constitucional está pensado para que el impulso político y económico del país esté en el poder Ejecutivo. La ley más importante, la de los Presupuestos Generales del Estado, sólo la puede impulsar el Gobierno", explica. Pero, además, recuerda que el Ejecutivo también cuenta con otros "mecanismos", tanto en la Constitución como en los reglamentos parlamentarios, que le permiten "prácticamente impedir" que se apruebe cualquier acción legal si no quieren.

La opción de veto

En concreto, Presno Linera se refiere a la opción de veto que está recogida tanto en el artículo 134.6 de la Carta Magna como en el 126 de la normativa del Congreso de los Diputados. El primero de ellos apunta que "toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación". Y el segundo está redactado en una línea similar: "La Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición de ley y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios".

Estos artículos han provocado a lo largo de la semana un intenso debate. El pasado lunes el Ejecutivo en funciones tiró de este mecanismo para vetar 10 proposiciones de ley de partidos y comunidades autónomas justificando que supondrían una desviación presupuestaria de más de 5.000 millones de euros. Cada uno de los vetos va acompañado de un escrito, que por lo general se redacta o bien por el Ministerio de Hacienda o bien por la cartera ministerial afectada por la proposición de ley. En concreto, el Ejecutivo en funciones se opuso a seis iniciativas del PSOE, una de Ciudadanos y cuatro de Parlamentos autonómicos. En la anterior legislatura larga (2011-2015) el PP no utilizó este mecanismo, principalmente porque la mayoría en la Cámara le permitía también imponerse en la Mesa del Congreso.

Ahora sólo controlan 3 de los 9 miembros. "La Mesa es la que decide si una iniciativa parlamentaria se tramita", explica José Luis de Francisco, ex secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios durante la segunda legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero. Pero deja claro que "tiene que actuar conforme al ordenamiento jurídico", no puede hacerlo "bajo criterios de oportunidad política". Así, tras analizar los argumentos del Gobierno, la Mesa decidió dar luz verde y levantar el veto a las iniciativas socialistas para la suspensión del calendario de implantación de la Lomce y para la modificación del Estatuto de los Trabajadores para garantizar la igualdad de las condiciones laborales de los trabajadores subcontratados. Los ocho escritos restantes quedan en suspenso hasta que se pronuncien los servicios jurídicos de la Cámara baja.

Caamaño, por su parte, asegura que algunos gobiernos han utilizado "el filtro" de una Mesa que controlaban para "evitar preguntas" que le hacían desde la oposición. Pero considera que la nueva distribución en el órgano de la Cámara baja va a complicar estos bloqueos. "Ningún grupo está interesado desde la oposición en frenar iniciativas de otro porque en un futuro se la pueden devolver", señala el constitucionalista, que prevé una legislatura en la que "van a estar mirándose los unos a los otros y siendo muy prudentes". "Ningún grupo pequeño va a querer dar la cara por el del Gobierno", vaticina. 

Volviendo al mecanismo del veto, Presno Linera recuerda que es muy complicado "llevar a cabo cualquier innovación normativa sin que tenga aparejado un coste económico". Preguntados por el choque entre el Parlamento y el Gobierno, ninguno de los tres sabe señalar con certeza en qué derivará esta confrontación o si será necesario acudir a los tribunales. "Puede dar lugar a un conflicto de atribuciones y podría tener que intervenir el Tribunal Constitucional", sostiene Caamaño, que, no obstante, añade que el TC "nunca se ha pronunciado" sobre este asunto. "Habrá que ver cómo se gestiona esa cuestión", responde Presno Linera, que también ve posible en ese caso terminar en el Constitucional. De Francisco, por su parte, recuerda que "no ha sucedido nunca que el Gobierno no se conforme con el criterio [de la Mesa]" y considera que llevarlo al TC no sería la mejor opción.

José María Morales Arroyo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla, señala que "el Tribunal Supremo está descartado" y ve viable "un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales ante el Tribunal Constitucional". "Como el que planeó el Gobierno contra la Mesa del Senado cuando en 1995 se negó a tramitar como urgente un proyecto de ley orgánica. 

Aprobar y derogar leyes desde la oposición

Los expertos recuerdan que la oposición tiene la opción de imponer al futuro Gobierno normas a través de las proposiciones de ley –las puede impulsar el Congreso, el Senado, las Comunidades Autónomas o 500.000 ciudadanos–. Es importante diferenciarlas de lo que se conoce como proyectos de ley, que son aquellos que presenta el propio Ejecutivo. "A muchos gobiernos la oposición les ha aprobado leyes que no querían", explica De Francisco, que añade que aunque para un Ejecutivo "es más cómodo" que el Parlamento legisle "en su dirección", esto "no siempre es así".

El ex secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, por su parte, se muestra algo más escéptico en este sentido: "Puedes presentar leyes, (...) pero la oposición va a tener que forzar casi unanimidades y acuerdos para que prosperen". Sin embargo, apunta que si el Congreso de los Diputados las saca adelante el Gobierno "no tiene más remedio que aprobarla". En su opinión, "es impensable" que el Ejecutivo "impida" la "promulgación y publicación en el BOE" de una ley que ha sido votada y aprobada. "Otra cosa es que haga mucho por cumplirla o no", añade el constitucionalista. Un ejemplo claro de esto se puede apreciar con la Ley de Memoria Histórica que fue aprobada durante el mandato de José Luis Rodríguez Zapatero y que, durante la última legislatura ha quedado, como aseguran desde las asociaciones de memoria histórica, "derogada de facto".

Pero, ¿hay alguna manera de paralizar estos movimientos de la oposición? Miguel Presno Linera vuelve a poner sobre la mesa la posibilidad del veto si esas normas implican variaciones presupuestarias. Sin embargo, los expertos consultados coinciden en señalar que no hay mecanismos para bloquear las proposiciones de ley que saque adelante la oposición. Pero Caamaño puntualiza que lo que sí pueden hacer es dilatar el proceso al máximo: "Si controlas la presidencia de las comisiones, puedes retrasar el proceso. Tienes la posibilidad de enredar con las enmiendas, puedes intentar que la proposición de ley no vaya por el procedimiento de urgencia...". Habilidades que, según añade, "tendrá que explorar" tanto el Ejecutivo como su secretario de Estado de Relaciones con las Cortes.

En este sentido, y teniendo en cuenta el contexto actual en un Congreso de los Diputados muy fragmentado, Caamaño apunta que un gobierno en minoría tiene que "intentar ganarse los apoyos" y "no enfrentarse a la Cámara", algo que, en su opinión, "sería un error" porque entonces "ya es imposible que gobierne de todas todas". Así, el constitucionalista hace hincapié en las opciones que plantea una buena estrategia política. Y pone un ejemplo: "El PP le dice a Ciudadanos que, si no apoya la reforma de la ley educativa que propone el PSOE, negociarán con ellos [con la formación de Rivera] otra reforma en exclusiva que les pueda gustar más. En ese momento, el Ejecutivo ha conseguido bloquear la iniciativa de la oposición y ha logrado sacar adelante un proyecto de ley propio". 

Miguel Presno ve "más fácil" que la oposición se ponga de acuerdo para "derogar leyes" que para impulsarlas. Sin embargo, aunque en un primer momento pueda parecer sencillo, los tres expertos sostienen que para tumbar una ley "es necesario tener una alternativa". "No es derogar y ya está", señala De Francisco, que añade que no se puede tumbar la ley educativa sin tener otra preparada, porque se produciría un vacío legal. "Cuando derogas una ley, no se recupera automáticamente otra norma anterior que hubiese sido derogada", asevera el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.

¿Puede el PP bloquear con su mayoría absoluta en el Senado?

El pasado 23 de septiembre, cuando la posibilidad de lo que se calificó como gobierno Frankenstein todavía estaba sobre la mesa, el presidente en funciones, Mariano Rajoy, recordó al entonces secretario general del PSOE, Pedro Sánchez, que esa fórmula duraría "un cuarto de hora" e iría "contra la razón y la voluntad de los españoles". En esta línea, además, el líder de los conservadores también reprochó a su rival que intentase gobernar con sólo 85 diputados cuando el PP tiene en el Senado mayoría absoluta y en la Mesa del Congreso la formación socialista está "en la enorme minoría".

El PP controla, tras las elecciones del pasado 26 de junio, a 146 –127 electos y 19 designados por los distintos parlamentos autonómicos– de los 266 senadores que conforman la Cámara alta. Con esta mayoría absoluta, los conservadores podrían enmendar leyes aprobadas por el Congreso o, incluso, vetarlas. Sin embargo, los expertos consultados detallan que el Senado "no jugará un papel importante" porque en el sistema bicameral español "siempre la última palabra la tiene" la Cámara baja. La oposición en el Congreso, por lo tanto, podría levantar cualquier veto o tumbar las enmiendas que la formación conservadora sacase adelante en la Cámara alta. 

Es lo que pasó, por ejemplo, en 2005 y 2008. En el primer caso, los senadores de PP, CiU y el Partido Aragonés vetaron el proyecto de ley del Gobierno socialista que permitía los matrimonios entre personas del mismo sexto. En el segundo, PP, CiU, ERC e ICV-EUIA hicieron lo mismo contra los Presupuestos Generales del Estado para el año 2009. Las iniciativas fueron devueltas de nuevo a la Cámara baja, donde se levantaron ambos vetos y se culminó la aprobación definitiva de ambos proyectos de ley. "Una ley sólo va del Senado al BOE si en la Cámara alta no se toca ni una coma. Si se produce alguna modificación, tiene que volver a la Cámara baja y allí se tomará la decisión definitiva", apunta el profesor de Derechos Constitucional en la Universidad de Oviedo.

Con lo que sí pueden jugar también en el Senado, coinciden los expertos consultados por infoLibre, es, de nuevo, con los tiempos. "Se podrían alargar o estirar un poco, pero como mucho dos meses", apostilla De Francisco. Una vez aprobado un proyecto de ley o una proposición de ley en el Congreso, la Cámara alta dispone de un plazo máximo de dos meses para su tramitación. En el caso de las calificadas como urgentes, este periodo se reduce a un máximo de 20 días. 

El papel de los Presupuestos

El Gobierno sí que tiene, sin embargo, la batuta a la hora de presentar los Presupuestos Generales del Estado. Es un proyecto de ley y, como tal, sólo puede ser impulsado por el propio Ejecutivo. A pesar de ello, los PGE también se someten a votación en el Congreso de los Diputados y, por tanto, el resto de grupos tienen la opción de votar en contra si no los consideran apropiados. "Puede tumbarlos y que se prorroguen los del año anterior", señala Caamaño. Pero Presno Linera cree que el Ejecutivo del PP va a utilizar, en este sentido, el "arma de la disolución", que puede influir en el resto de grupos en función de si les interesa o no embarcarse en una nueva cita con las urnas. Y recuerda: "Sólo con C's los podría sacar adelante, incluso sin el apoyo de ningún grupo y la abstención de C's y PSOE".

Por eso, el profesor de Derecho Constitucional asevera que con sólo 137 parlamentarios que respaldan al Gobierno lo más "razonable" es que "antes de llegar al Congreso, negocies con otros grupos un proyecto de ley de PGE o, al menos, que negocies las enmiendas que te puedan meter". Sobre la introducción de modificaciones, Caamaño señala que el Gobierno está más "blindado": "Se fija el techo de gasto y los grupos ya sólo pueden presentar enmiendas". Sin embargo, estos cambios que se planteen deben contar con el beneplácito del Ejecutivo en el caso de implicar un descenso de los ingresos. Si, por otra parte, lo que se pretende es aumentar créditos en algún concepto, estas enmiendas sólo se admitirán a trámite si proponen una reducción de igual cuantía en la misma sección.

Los nombramientos vía Congreso y Senado

Pero lo que necesitará un mayor consenso en ambas Cámaras será, sin duda, el proceso de nombramiento de autoridades del Estado. Corresponde al Congreso y al Senado designar a ocho miembros del Consejo General del Poder Judicial –cuatro por cada Cámara–, ocho magistrados del Tribunal Constitucional –cuatro por cada Cámara– y 12 consejeros del Tribunal de Cuentas –seis por cada Cámara–. Pero también podrá influir el papel de la oposición en la elección, por ejemplo, de los 10 miembros del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC). Si bien en este último organismo son nombrados directamente por el Gobierno mediante Real Decreto, el Congreso tiene posibilidad de vetar alguno de los nombramientos.

En el caso del CGPJ, TC y Tribunal de Cuentas, la legislación española establece que cada uno de estos miembros necesitará el respaldo de una mayoría de tres quintos de cada Cámara –210 parlamentarios–. "Tienes que llegar inevitablemente a un acuerdo entre el grupo mayoritario y la oposición", apunta Presno Linera. Este problema en las legislaturas anteriores se resolvía a través de un sistema de cuotas entre las formaciones más respaldadas. Pero la nueva distribución parlamentaria también influirá en este tipo de elecciones: "Donde antes había que buscar el respaldo en dos o tres grupos parlamentarios, ahora habrá que hacerlo en cuatro o cinco", apostilla De Francisco. Sin embargo, sostiene el constitucionalista de la Universidad de Oviedo, la mayoría absoluta del PP en el Senado podría darle ventaja en la distribución de miembros que se hacen en dicha Cámara.

Pero los expertos tampoco se olvidan de la televisión pública. El Congreso de los Diputados y el Senado se encargarán también de construir el Consejo de Administración de RTVE. Así, de los nueve miembros del órgano que dirige la televisión pública, cinco se designan en la Cámara baja y cuatro en la Cámara alta. Los presidentes de la Corporación RTVE y del Consejo de Administración también serán elegidos, de entre esos nueve miembros, en el Congreso de los Diputados. Para todas estas designaciones, según quedó establecido en la modificación de la ley que regula la radio y televisión pública desde 2012, es necesario un respaldo de dos tercios de las Cámaras en primera votación o mayoría absoluta 24 horas más tarde. "Ahora que [el PP] no goza de absoluta, puede volver a tener sentido el papel del Parlamento", sostiene Caamaño.

El obstruccionismo del Gobierno y la desunión de la oposición frustran el propósito de "gobernar desde el Parlamento"

Ver más

La influencia de las PNL

El último papel a tener en cuenta es el de las Proposiciones no de Ley y el papel que pueden jugar durante la próxima legislatura. Sólo entre 2011 y 2016 se presentaron en el Congreso de los Diputados un total de 5.236 PNL –1.315 en el Pleno y 3.921 en Comisión–, según los datos que arroja el buscador de la página web de la Cámara baja. Sin embargo, ¿qué opciones reales tienen de marcar la línea política que seguirá el futuro Ejecutivo? "Fijan la política del Parlamento, expresan su posición", señala De Francisco. En este sentido, el ex secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios asevera que el Ejecutivo "debería atender" lo que la Cámara "le dice que debe hacer".

Sin embargo, Presno Linera sostiene que no hay "ninguna" posibilidad de marcar la línea política del Gobierno a través de las PNL, que las define como "una instantánea" que refleja "una votación un día en el Congreso en el que se insta al Ejecutivo a que haga algo". "Y si no lo hace, no pasa nada", añade. Una línea en la que también se posiciona Caamaño: "Con estas iniciativas no hay problema. El Gobierno las escuchará, asumirá las críticas de ese día, los dos titulares malos que salgan en los medios y se acabó". "Aunque algunos grupos parlamentarios, y medios de comunicación, traten de venderlas como auténticas victorias políticas", sentencia el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.