¿Existe alguna diferencia entre el Reglamento del Congreso y el del Parlament que Rajoy impugnó en el TC?

El Tribunal Constitucional (TC) admitió a trámite este lunes el recurso de inconstitucional promovido por el presidente del Gobierno contra el artículo 135.2 del Reglamento del Parlament de Catalunya aprobado la semana pasada. Con este paso, la Cámara regional tiene prohibido, hasta que el TC dicte sentencia, dar trámite por vía de lectura única a cualquier proposición de ley presentada por un solo grupo parlamentario. Hasta la fecha, las normas de funcionamiento interno del Parlament reservaban esta tramitación, utilizada tradicionalmente para casos urgentes o poco complejos, a aquellas proposiciones que llevaban la firma de todos los grupos parlamentarios.

En todo caso, la reforma frenada ahora por el Constitucional no es una rareza en otros parlamentos autonómicos. Ni siquiera en el Congreso de los Diputados, donde el registro de iniciativas tramitadas por lectura única y procedimiento de urgencia da cuenta de varias presentadas por un solo grupo parlamentario o por el Gobierno.  

La forma en la que el Congreso y el reglamento del Parlament regulan el trámite de lectura única es prácticamente idéntica. En la Cámara baja este procedimiento ha permitido aprobar, entre otras iniciativas, la ley por la que se hizo efectiva la abdicación de Juan Carlos I, la reforma de la Ley del Tribunal Constitucional o la del artículo 135 de la Carta Magna. La práctica parlamentaria es que se permitan enmiendas, aunque el Reglamento no lo establezca como obligatorio. El Gobierno de Mariano Rajoy pretende que la obligación de debatir enmiendas quede por escrito en el caso del Parlament, de ahí la esencia de su recurso ante el Constitucional.

El reglamento del Congreso vs. el reglamento impugnado del Parlament

En el Congreso de los Diputados la tramitación de un proyecto de ley en lectura única viene regulado por el artículo 150 del Reglamento. Según este texto, la iniciativa le corresponde al Pleno de la Cámara "a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces". Como requisito para que pueda tramitarse por este procedimiento que acorta los plazos de aprobación de una ley al evitar las fases de Ponencia y Comisión, se señala que"la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen" o "su simplicidad de formulación lo permita".

Completados todos los pasos anteriores, "se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación". Si el resultado de la votación es favorable, el texto está listo para ser trasladado al Senado. De lo contrario, será rechazado.

Similares términos a los del Congreso de los Diputados figuran en el polémico artículo 135 de la reforma del Reglamento del Parlament. La iniciativa para que un proyecto de ley pueda ser tramitado en lectura única por el Pleno o por una Comisión debe ser acordada por el Pleno, a propuesta del Gobierno, de la Mesa o de la Junta de Portavoces del Parlament. Además, la iniciativa puede corresponder a un sólo grupo parlamentario. En el anterior reglamento, el que está ahora en vigor si se tiene en cuenta que la reforma ha sido frenada de momento por el TC, era necesario que todos los grupos parlamentarios firmasen la petición de tramitar una proposición en lectura única.

En el caso de la Cámara baja el Reglamento no es tan preciso en este apartado. Pero, en la práctica, pueden solicitarlo el Gobierno o los grupos parlamentarios.

Del mismo modo que en el Congreso, el requisito en el Parlament es que "la naturaleza del proyecto lo aconseja o la simplicidad de la formulación lo permite". Y el procedimiento es también calcado: el debate de este tipo de iniciativas "se sujeta a las normas establecidas para los debates de totalidad". "El conjunto de la iniciativa se somete a una sola votación", añade. 

Ninguno de los dos Reglamentos recoge la obligación de debatir enmiendas. Pero la práctica en el Congreso es que, aunque sea por un periodo muy breve, se abre un plazo para presentar enmiendas. El hecho de que en la reforma impugnada por el TC no quede esta garantía reflejada por escrito hizo saltar todas las alarmas en el Gobierno. Y en los grupos parlamentarios del PP y Ciudadanos en el Parlament, que también han planteado un recurso conjunto ante el TC, en su caso de amparo. Consideran que el Govern está preparando el camino para la llamada "desconexión exprés", un proceso que tendrá su momento cumbre en un pleno a comienzos de septiembre en el que se aprobaría la ley del referéndum, una iniciativa a la espera de recibir trámite por parte de la Mesa del Parlament.

"La redacción dada al apartado segundo del artículo 135 excluye la necesidad de unanimidad de todos los grupos parlamentarios, sin prever la posibilidad de presentar enmiendas a la totalidad y/o al articulado. Ello supone una quiebra del derecho de participación política en la medida en que está eliminando la facultad de la minoría de presentar enmiendas a los textos de las proposiciones de ley promovidas por la propia mayoría, siendo la presentación de enmiendas contenido esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución Española", figura en la referencia del Consejo de Ministros del pasado viernes, que autorizó a Rajoy a presentar el recurso ante el TC.

Cómo se aplica

Recién aprobada la reforma del Reglamento catalán, es imposible conocer cómo se aplicará. Sólo cuando esté en vigor podrá comprobarse el papel que se da a los grupos parlamentarios y si se abre un periodo de enmiendas por breve que sea y aunque no sea obligatorio. En el Congreso, salvo excepciones muy puntuales, se tramita en un único debate en el Pleno tras haberse dispuesto un plazo de enmiendas.

Tanto el Consejo de Estado, en el dictamen previo a que el Gobierno presentara el recurso ante el TC, como el Consell de Garanties Estatutàries de Catalunyaen su dictamen previo a la aprobación del Reglamento por parte del Parlament, hacen varias referencias al funcionamiento del procedimiento de lectura única en el Congreso. 

"El Tribunal Constitucional no ha censurado ningún modelo ni ha cuestionado la técnica de la lectura única porque vulnere el derecho de los diputados a presentar enmiendas. Los reglamentos del Congreso y el Senado, que son un referente, en la medida en que la mayoría de las regulaciones autonómicas los han tomado como base, prevén una propuesta al Pleno sin una mayoría cualificada y a la vez omiten la mención expresa a la facultad de presentar enmiendas. No obstante [...] la práctica parlamentaria ha permitido con carácter general la presentación de enmiendas totales y al articulado en ambas cámaras estatales", puede leerse en el dictamen del Consell de Garanties.

Por su parte, el órgano consultivo de carácter estatal apunta que "la reforma no prohíbe la presentación de enmiendas, sino que se limita a no regular dicho trámite". No obstante,  añade que "constituye un dato relevante, a efectos de ponderar la ratio subyacente en la reforma, que tanto la Junta de Letrados del Parlamento de Cataluña como el Consejo de Garantías Estatutarias sugirieran la incorporación de un trámite de enmiendas y que, además, se formulasen diversas enmiendas en tal sentido, todas las cuales fueron rechazadas por la mayoría parlamentaria promotora de la reforma, lo cual evidencia un propósito explícito de que la facultad de presentar enmiendas no quede garantizada". 

En todo caso, el Consejo de Estado consideró que "existen fundamentos jurídicos para interponer recurso de inconstitucionalidad [...] por vulnerar el derecho de participación política en condiciones de igualdad reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución".

Qué ha aprobado el Congreso por esta vía y cómo

En lo que va de XII Legislatura, el Congreso ha aprobado tres iniciativas por lectura única y, además, por procedimiento de urgencia, lo que acorta todavía más los plazos. En la corta XII Legislatura no se aprobó ninguna; 15 en la X (2011-2015), la de la mayoría absoluta de Mariano Rajoy, y doce en la última legislatura del socialista José Luis Rodríguez Zapatero. Precisamente de esta etapa es una de las leyes más polémicas aprobadas por esta vía: la proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución Española, el que introduce el concepto de estabilidad presupuestaria.

El 26 de agosto de 2011, los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente esta iniciativa, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. El Pleno del 30 de agosto acordó tomar en consideración esta proposición, así como su tramitación directa y en lectura única. Y ese mismo día, la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que expiraría el 1 de septiembre a las 14:00 horas. Se presentaron 24 enmiendas. La Mesa de la Cámara en su reunión del día 1 de septiembre inadmitió algunas y solicitó aclaración o reformulación de otras. El debate en el Pleno tuvo lugar el 2 de septiembre de 2011. Tras pasar por el Senado, la reforma fue publicada en el BOE del 27 de septiembre.

Otras de las tres leyes más polémicas tienen su origen en la X Legislatura. Es el caso del proyecto de ley orgánica por el que se hizo efectiva la abdicación del rey Juan Carlos I, a propuesta del Gobierno; el de la polémica reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la que permite multar e inhabilitar a los cargos públicos que hacen oídos sordos a las resoluciones del Alto Tribunal, a propuesta del Grupo Parlamentario Popular. Y, también a cargo del Grupo Popular, la modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial relativa a la justicia universal.

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La de la abdicación fue publicada en el BOE del 19 de junio, cuando había sido presentada el 3 de junio de 2014. Y el plazo de enmiendas fue del 4 al 9 de junio. Cinco días.

En el caso de la reforma de la ley del TC, concebida por el PP como una vacuna contra la hoja de ruta de los independentistas catalanes, fue presentada el 1 de septiembre de 2015. El sábado 17 de octubre ya estaba publicada en el BOE. El plazo de enmiendas se extendió entre el 16 y el 23 de septiembre.

Para la modifición exprés de la reforma de la ley del Poder Judicial relativa a la justicia universal, el plazo de enmiendas fue del 20 al 24 de febrero de 2014. Se presentó el 17 de enero y el BOE del 14 de marzo publicó ya la reforma. Acabar con esta ley que restringe las condiciones en las que un juez español puede investigar delitos cometidos fuera del territorio nacional es uno de los objetivos de la oposición ahora que el PP no tiene mayoría absoluta.