El Fondo de Apoyo a la Paz: un arma sin garantías en manos de la UE

El lunes 21 de marzo por la noche, los ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea (UE) hicieron dos cosas. Suspendieron los entrenamientos para el combate de soldados del ejército de Malí por parte de la misión de formación de la UE en el país africano, apenas tres meses después de que decidieran potenciarla con 24 millones de euros. Y duplicaron el dinero disponible para suministrar armas a Ucrania hasta 1.000 millones. Ambas fueron decisiones adoptadas utilizando el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, la nueva herramienta de la Unión para financiar compromisos militares en el extranjero. Y ambas son un claro ejemplo del arriesgado juego que la UE está llevando a cabo para conseguir influencia en situaciones de gran inestabilidad regional.

A medida que se agrava la crisis en Ucrania, hay un nuevo interés público en la expansión militar de la UE. Ningún otro proyecto representa tan claramente la transformación de la UE de un proyecto de paz a una potencia militar como ese Fondo de Apoyo a la Paz.

El consorcio periodístico Investigate Europe ha analizado en detalle el funcionamiento de este mecanismo de la UE de nombre engañoso. Las principales conclusiones, basadas en conversaciones con numerosos diplomáticos de la UE de varios países, son que continúa sin ser apto para su propósito y que sufre un proceso de toma de decisiones precipitadas, que se basa en propuestas de las que los expertos de la UE se enteran muchas veces por declaraciones de sus jefes en los medios.

Este reportaje es la cuarta entrega de una serie sobre el poder militar europeo elaborada por Investigate Europe y en la que infoLibre colabora como único medio español [puedes leer aquí, aquí y aquí las tres anteriores].

Aviones de combate no acordados

Un ejemplo paradigmático es lo ocurrido con el anuncio realizado por el máximo responsable de Asuntos Exteriores comunitario, Josep Borrell, de que la UE se estaba preparando para aportar aviones de combate a Ucrania como parte del primer paquete de ayuda militar de 500 millones de euros.

Fue una afirmación contundente hecha en un momento crítico, tras la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores de la UE del 27 de febrero. "Hemos decidido utilizar nuestras capacidades para proporcionar armas, armas letales, asistencia letal al ejército ucraniano por valor de 450 millones de euros de paquete de apoyo, y 50 millones más para los suministros no letales, como combustible y equipos de protección", declaró Borrell a los periodistas tras la cumbre ministerial. "Es la primera vez en la historia que lo haremos. Todo el mundo estuvo de acuerdo, o al menos no se opuso a esta decisión. Vamos a suministrar armas e incluso aviones de combate. No estamos hablando sólo de munición", añadió el político español.

Las palabras de Borrell sobre los aviones de combate dejaron a muchos diplomáticos de la UE y altos funcionarios en las capitales europeas perplejos, preguntándose si se trataba de un lapsus o de un torpe giro. También provocó la ira de muchos en Bruselas, que lo consideraron un manejo descuidado de un momento crítico que podría haber llevado a una escalada innecesaria de la tensión.

Rhio Terras, diputado conservador del Parlamento Europeo y ex comandante de las fuerzas armadas de Estonia, difundió un borrador de carta en el que ponía en duda la capacidad de Borrell para actuar como jefe de la política exterior de la UE, e incluso contemplaba su dimisión. Un alto funcionario de un Estado miembro también calificó las declaraciones de Borrell como "un error que ciertamente no ayudó".

En la carta, Terras afirma que el responsable de Asuntos Exteriores estaba impulsando algo que los Estados miembros de la UE no habían acordado en las reuniones previas. El acuerdo consistía en suministrar a Ucrania fusiles automáticos, defensa aérea, munición y morteros. Terras no respondió a las preguntas pare este artículo. No consta que la carta llegase a ser enviada formalmente.

Investigate Europe preguntó al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) si se había consultado a algún grupo de expertos tras la decisión de los ministros de movilizar el Fondo de Apoyo a la Paz para las medidas de ayuda a Ucrania, incluido el material letal, y antes del anuncio público de Josep Borrell sobre esas medidas, incluidas las observaciones sobre la entrega de aviones de combate a las fuerzas armadas de Ucrania. Un portavoz del SEAE respondió que el servicio "no comenta los procedimientos de consulta internos", pero que los aviones de combate "no se están considerando" en el contexto del apoyo militar a Ucrania.

Borrell ha mostrado un fuerte apoyo a la militarización de la UE. La eficacia de las propuestas políticas parece preocuparle menos, pues tiene un historial de empujar o incluso sobrepasar los límites. El pasado mes de septiembre, tras la retirada de Estados Unidos de Afganistán, tuvo que aclarar si había pedido la creación de un ejército de la UE de 50.000 efectivos o de 5.000. Independientemente del tamaño, la respuesta de Borrell sugirió que era consciente de que estaba hablando de ideas controvertidas: "Les mentiría si dijera que hoy todo el mundo estuvo expresamente de acuerdo con eso". Esta propuesta –de 5.000 soldados en una fuerza de reacción rápida– también recibió el visto bueno de los ministros de Asuntos Exteriores de la UE el mencionado lunes 21 de marzo.

Desacuerdo en los detalles

Las conversaciones de Investigate Europe con expertos de la UE y altos diplomáticos de los Estados miembros revelan que, aunque la decisión de movilizar el Fondo de Apoyo a la Paz ha sido recibida con unidad, no todos los países de la UE están de acuerdo en los detalles.

Irlanda, Malta y Austria se han abstenido de proporcionar armas letales a Ucrania, debido a lo que parecen ser barreras legales consagradas en sus constituciones. Los mil millones de euros tampoco son un compromiso seguro. Será una línea presupuestaria disponible para reembolsar el coste de las armas enviadas por los distintos Estados miembros a Ucrania.

Las circunstancias excepcionales han dejado de lado las preocupaciones sobre la capacidad del Fondo y del SEAE para aplicar y supervisar plenamente el mecanismo. Se ha creado un centro logístico en Polonia para coordinar las entregas de los Estados miembros a Ucrania. Este centro también transmite la lista de necesidades de Ucrania. Personas que supervisan los procedimientos sostienen que la velocidad y la precisión en su implementación están siendo notables para los estándares de la burocracia comunitaria.

No hay tiempo para comprobarlo

Ante la extrema urgencia, las armas de la UE ya han empezado a llegar a Ucrania. Pero podrían surgir complicaciones después de la entrega. El gobierno alemán tuvo que dar marcha atrás en su promesa de enviar 2.700 misiles antiaéreos de la época de Alemania Oriental cuando se hizo evidente que muchos de ellos eran inservibles.

¿Cómo va a controlar el Fondo si algunas de las armas que los Estados miembros entregan y facturan para su reembolso no son aptas para su uso? Una por una, nuestras fuentes admiten que aún no hubo tiempo para entrar en este tipo de detalles. El SEAE responde que "las decisiones sobre el reembolso las toman los Estados miembros por unanimidad".

Sin control del Parlamento Europeo

El Fondo de Apoyo a la Paz se puso en marcha antes de que Borrell tomara posesión de su cargo. Es una creación de su predecesora Federica Mogherini, nacida con la ola de militarización de la UE impulsada por la agenda en favor de una Unión Europea de Defensa del expresidente de la Comisión Jean-Claude Juncker. El Fondo fue concebido como un instrumento para maximizar el peso de la UE en regiones geopolíticamente disputadas, sobre todo en Oriente Medio y África.

El artículo 41.2 del Tratado de la UE dice expresamente que la Unión no debe financiar guerras. Por ello, el Fondo se ha diseñado como un instrumento "extrapresupuestario" de 5.000 millones. Esto significa que está controlado por los altos funcionarios de los Estados miembros en el Consejo Europeo, pagado por las aportaciones nacionales y gestionado por expertos del SEAE.

De este modo, también se evitan el molesto control del Parlamento Europeo y las limitaciones constitucionales de la UE. Se supone que los parlamentos nacionales ejercen controles democráticos en este caso. Pero la mayoría de los parlamentarios nacionales tienen dificultades para seguir el funcionamiento interno de Bruselas. Dirk Vopel, que representa al SPD (Partido Socialdemócrata de Alemania) en la Comisión de Defensa del Bundestag, declaró a Investigate Europe que "el Fondo de Apoyo a la Paz sigue careciendo de control parlamentario" en Berlín, lo que se traduce en una falta de supervisión a nivel europeo.

"Desorientación ordenada"

Todavía no se ha establecido una forma fija de funcionamiento. Se utilizan diversos instrumentos en función de cada caso. Varios expertos del SEAE trabajan en la investigación y el análisis para aportar información de cara a la toma de decisiones.

También se espera que realicen un seguimiento posterior a los suministros de material. El objetivo es asegurarse de que el material que la UE envía a los frentes de batalla no se utiliza de forma abusiva ni se desvía al mercado negro de armas. Los expertos explican a Investigate Europe que la falta de recursos humanos y de experiencia ya era un problema antes de la invasión de Ucrania. Ahora lo describen como una urgencia.

Preguntamos al Servicio Europeo de Acción Exterior al respecto. Nos respondieron que el SEAE no comenta públicamente asuntos de personal, "incluidos los perfiles y la experiencia de cada uno de los funcionarios".

El SEAE y las delegaciones de la UE supervisarán si los países que reciben material militar respetan sus compromisos. "Las posibles infracciones, en particular las violaciones del derecho internacional humanitario (..) también pueden ser denunciadas por las embajadas y agencias de los Estados miembros, las organizaciones internacionales, los países socios y la sociedad civil", señaló el SEAE.

Los primeros seis meses de existencia del Fondo se han visto apuntalados por una "desorientación ordenada", según los expertos. En el mundo de la vasta y complicada burocracia de la UE, esto no es nada nuevo. Esta vez, se ha traducido en una precipitada carrera a finales de 2021 para decidir una primera ronda de medidas de ayuda militar.

La experiencia de Malí

El envío de apoyo militar a Malí a través de la misión de entrenamiento de la UE presente en el país desde 2013 puso de manifiesto lo arriesgado que puede llegar a ser el juego del Fondo. A pesar de las pruebas de las graves irregularidades cometidas por los soldados entrenados por la UE, ésta amplió en marzo de 2020 el mandato de la EUTM-Malí (Misión de entrenamiento de la Unión Europea, por sus siglas en inglés). La misión se mantuvo intacta incluso después de que se produjera un golpe militar en mayo de 2021.

Pocas semanas después de que se aprobaran las medidas de ayuda por valor de 24 millones de euros el pasado mes diciembre, el gobierno militar suspendió las elecciones previstas para febrero de 2022 y anunció una larga transición hacia las normas democráticas.

Mientras tanto, aparecieron en Malí cientos de mercenarios del Grupo Wagner, una organización paramilitar considerada por muchos como parte del aparato militar ruso. Esto obligó a los socios de la UE a reconsiderar su implicación. A finales de 2021, la UE también suspendió su misión de formación militar en la República Centroafricana, por temor a que los soldados formados por la UE pudieran ser reclutados por Wagner, también presente allí.

Los últimos acontecimientos en Malí han hecho que el SEAE dé marcha atrás en las medidas de ayuda pendientes. También suspende el entrenamiento de combate de los soldados malienses hasta que el gobierno garantice que quienes reciban la formación, no acabarán trabajando con Wagner.

El giro de 180 grados de la UE en Malí ha revelado las debilidades del análisis de riesgos del SEAE. Las pistas eran conocidas. Pero el único país que reaccionó ante los problemas fue Suecia. El Gobierno sueco, ya en diciembre, evitó participar en la decisión de enviar ayuda militar a Malí. Documentos del Parlamento sueco obtenidos a través de una solicitud de acceso a información pública, confirman las instrucciones a los diplomáticos del país en Bruselas. Los suecos alegaron falta de tiempo para analizar la situación, así como la aparición de mercenarios de Wagner.

En lugar de estabilizar la situación, el Fondo de Apoyo a la Paz podría afianzar la dictadura y avivar el conflicto, dicen los críticos. En mayo del año pasado, Josep Borrell no parecía tan preocupado. "No vamos a impedir que los terroristas maten a la gente sólo predicando", aseguró al Financial Times. "Necesitamos armas. Necesitamos capacidades militares y eso es lo que vamos a proporcionar, para ayudar a nuestros amigos africanos. Porque su seguridad es nuestra seguridad".

Las armas podrían dispersarse en la guerra de Ucrania

Es difícil prever los giros geopolíticos a largo plazo. Implementar el Fondo durante un conflicto activo es una pesadilla. Los diplomáticos de la UE son conscientes de los riesgos. También entienden mejor que la mayoría lo decisivo que puede ser prestar ayuda a Ucrania ante la agresión rusa.

Pero también les preocupa no perder el control. El contratiempo que supondría que el material entregado por la UE terminase en manos canallas sería enorme y las posibilidades de que ocurra existen, aunque actualmente se les resta importancia.

Antes de la guerra, Ucrania albergaba uno de los mayores mercados ilegales de armas de Europa, especialmente de armas pequeñas y munición. Era un lugar en el que los expertos estadounidenses creen que los controles sobre el usuario final (verificación posterior al envío) tenían muchas posibilidades de fracasar.

Los riesgos de dispersión o desvío de armas aumentan considerablemente durante una guerra. Se supone que la cooperación entre Estados es una garantía adicional. Pero en Afganistán, armas por valor de miles de millones de dólares fueron desviadas a los talibanes tras la salida de las fuerzas estadounidenses y el colapso del gobierno afgano el pasado mes de agosto, para luego reaparecer y ser vendidas abiertamente por traficantes de armas.

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El riesgo es que las decisiones precipitadas se vuelvan en contra. Un riesgo que no han impedido de momento, ni a Borrell ni a los líderes de la UE, prometer más dinero para la ayuda inmediata en armamento a Ucrania. 

El lunes 21 de marzo, los ministros de Asuntos Exteriores de la UE acordaron duplicar el apoyo militar al país invadido, con otros 500 millones de euros del Fondo de Apoyo a la Paz. Técnicamente, la idea ignora sus propias normas financieras, establecidas hace un año. Pero esto no es un problema para Borrell. Como dijo a los periodistas en la reunión de Versalles a principios de este mes, cuando propuso inicialmente el dinero extra: "Va a ser inmediato, ahora fluye rápidamente".

Borrell no ha respondido a la solicitud de comentarios para este artículo.