The Code | La injusticia fiscal en la UE

La UE mantiene 28 regímenes para ultrarricos, que se ahorran 4.500 millones de euros en el IRPF

La UE es un mercado único con libertad de movimiento para capitales y personas, pero carece de armonización fiscal. Cada país mantiene su soberanía en todo lo que se refiere a sus impuestos. La consecuencia es que los Estados miembros no han dejado nunca de competir entre ellos para atraer a sus territorios a empresas y grandes patrimonios. Lo hacen ofreciendo ventajas fiscales a unas y otros que, al mismo tiempo, socavan su recaudación. Para evitar el abuso y la competencia desleal, la UE creó en 1997 el Código de Conducta, un órgano al que se encargó la vigilancia de los regímenes fiscales especiales concedidos a las empresas. Como ha publicado la red de medios European Investigative Collaborations, de la que forma parte infoLibre, los resultados de su trabajo en sus 24 años de existencia ha sido más bien decepcionante. Por ese motivo, la Comisión Europea ha emprendido una reforma urgente del grupo.

Una buena muestra del fracaso del Código de Conducta y de la titánica tarea que le espera tras su reforma la revela el Observatorio Fiscal de la UE, creado en la Paris School of Economics pero financiado por la Unión Europea. En un informe publicado este lunes, explica cómo la competencia fiscal dentro de la UE ha pasado de apoyarse en la carrera a la baja de los tipos impositivos a tomar la forma de regímenes preferenciales. No sólo en el impuesto de sociedades sino también en el IRPF.

Estos últimos, los esquemas que conceden sustanciosas rebajas fiscales a los grandes patrimonios, altos ejecutivos o determinados perfiles profesionales, artísticos o deportivos, han crecido de sólo cinco en 1995 hasta los 28 en vigor actualmente. Los autores del estudio, Eloi Flamant, Sarah Godar y Gaspar Richard, calculan que, en conjunto, estos regímenes sustraen a las haciendas de la UE un total de 4.560 millones de euros anuales. Aunque precisan que la cifra real debe de ser superior por la falta de datos oficiales en muchos países y porque han utilizado datos “prudentes” de beneficio fiscal por beneficiario. Según sus estimaciones, casi 200.000 personas –194.530– estaban acogidas a estos regímenes en la UE en 2020, pero advierten de que la cifra debería aumentarse al menos en un 50% debido a la ausencia de datos actualizados de Luxemburgo, Malta, Grecia y Chipre.

Existen de tres tipos: los que ofrecen exenciones fiscales sólo a los ingresos obtenidos por el contribuyente en otros países, los que exigen algún tipo de actividad en el país –los típicos son aquéllos que intentan atraer a trabajadores de muy alta cualificación– y los que las conceden a pensionistas. El estudio los ha clasificado según su nivel de “agresividad”, dependiendo de la duración permitida a estas deducciones y de su importe. Los más “generosos” con los contribuyentes son los diseñados para individuos de grandes patrimonios en Italia y Grecia (son casi idénticos), seguidos de los de Chipre, Grecia y Portugal para pensionistas ricos. España sólo cuenta con un régimen de este tipo, la conocida como Ley Beckham. En el ránking de agresividad del Observatorio Fiscal se sitúa en mitad de la tabla.

Fue aprobado en 2005 y uno de sus primeros beneficiarios fue el entonces futbolista del Real Madrid David Beckham. Su objetivo es atraer a los que se conoce como “trabajadores desplazados” o “expatriados”. Les permite tributar como no residentes durante el ejercicio en que se solicita y los cinco siguientes; es decir, a un tipo del 24% en lugar de al máximo, el 47%.

En 2010, el Gobierno del PSOE limitó a los primeros 600.000 euros la tributación al 24%. A partir de esa cifra, el tipo pasaba a ser el 45%. En 2015, el Gobierno del PP excluyó del régimen a los deportistas profesionales. Desde este año, el máximo aumenta del 45% al 47%.

El informe sólo aporta cifras de beneficiarios correspondientes a los años 2018, 2019 y 2020. Así, la Ley Beckham permitió rebajar la factura fiscal a un total de 27.171 contribuyentes: 7.720 en 2018, 9.599 en 2019 y 9.852 en 2020. Unos números muy alejados de los 92.048 beneficiarios del régimen equivalente holandés en 2020 o de los 45.700 del británico en 2018. El belga para altos ejecutivos lo disfrutan 24.311 contribuyentes extranjeros este año y el portugués, que incluye profesionales y pensionistas, 23.000.

Para calcular cuánto dinero ha perdido Hacienda con estas ventajas fiscales a expatriados, el estudio recurre a estimaciones, puesto que sólo siete países le ha proporcionado datos. España no ha sido uno de ellos. Según los cálculos del Observatorio Fiscal, Hacienda dejó de recaudar 502,7 millones de euros sólo en 2020. Muy lejos de los 1.371 millones perdidos por el Reino Unido con su propio esquema y de los 1.100 millones que dejaron escapar los Países Bajos. Pero, si se tiene en cuenta la deducción media obtenida por cada beneficiario, la concedida por España, 51.020 euros, resulta ser la segunda por importe sólo por detrás de los 100.000 euros del régimen italiano para contribuyentes con grandes patrimonios.

Impuesto de sociedades

Si los tipos en el IRPF europeo abandonaron la carrera a la baja cuando estalló la crisis de 2008 –y fueron sustituidos por las ventajas fiscales para ultrarricos–, los tipos del impuesto de sociedades han sido inmunes a la recesión económica. La media en la UE era del 35% en 1995 y no ha dejado de caer hasta casi el 21% este año. Según el Observatorio Fiscal, en los 13 Estados miembros de los que existen datos históricos, el recorte de tipos ha sido del 48% desde 1981. Pero, desde la crisis financiera, la competición entre países se ha centrado más bien en medidas que reducen la base imponible de las empresas. Incentivos a la inversión, al I+D, deducciones a los intereses, a la propiedad intelectual –patentes, software, cánones y royalties– y los denominados tax rulings, o acuerdos particulares que los gobiernos firman con grandes compañías, son las nuevas medidas estrella para atraer a las empresas.

Como las grandes multinacionales tienen más capacidad para explotar las diferencias entre los sistemas tributarios de cada uno de los países, los tipos efectivos con los que tributan son aún más bajos que los legales. Son las más hábiles a la hora de aprovechar todos los mecanismos mencionados más arriba. Así, éstas pagan de media menos del 20% de sus beneficios en el impuesto de sociedades. En ocho países el tipo efectivo estaba por debajo del 10%: Luxemburgo, Chipre, Países Bajos, Estonia, Hungría, Bulgaria, Suecia y Austria. En España, apenas supera el 12%. En algunos Estados miembros, la diferencia entre el tipo real y el efectivo llega a situarse en el 67%. España se sitúa en el noveno puesto de este ranking. Donde más distancia hay entre el gravamen legal y el real es en Luxemburgo, Francia, Malta, Países Bajos y Bélgica.

Entrando en el detalle, España es el cuarto país de la UE por el volumen de sus incentivos al I+D, sólo por detrás de Eslovaquia, Francia y Portugal. Le dedica un 0,33% de su PIB. Los autores del informe advierten de que estas ventajas fiscales lo que incentivan es la reubicación de las inversiones en I+D en otros Estaos, más que aumentar la actividad global de las empresas en este campo. Además, critican, se trata de unos instrumentos públicos mucho menos transparentes que las subvenciones directas y cuyos beneficios son mucho más difíciles de cuantificar.

Por lo que se refiere a los regímenes fiscales para la propiedad intelectual, han tenido un gran éxito en los últimos años en la UE. Todos los Estados miembros crearon sus propios esquemas al tiempo que el gasto en estos intangibles –patentes, software, modelos de utilidad— crecía de un 5,4% de los ingresos de las empresas en 2000 hasta un 13,1% en 2016. Lituania, Luxemburgo, Malta, Hungría y Polonia gravan por debajo del 5% la propiedad intelectual. En un total de 14 países, los activos intangibles tributan por debajo del 15%. Estos esquemas fueron evaluados por el Código de Conducta a lo largo de los últimos años, incluidos los españoles –aprobados por Hacienda y por las diputaciones forales del País Vasco y Navarra–, que fueron declarados perjudiciales para la competencia fiscal en la UE en 2014.

El tercer mecanismo para reducir las bases imponibles son las llamadas allowances for capital equity (ACE), desgravaciones del coste de capital a un interés teórico: si ese interés supera el rendimiento de los bonos del Estado a 10 años, se considera que incluye una prima y que es “muy generoso”. De estos regímenes se han creado seis en la UE: Bélgica, Portugal, Italia, Chipre, Malta y Polonia. El maltés es el más pródigo: incluye una prima de cinco puntos porcentuales. En Portugal es de siete puntos y en Chipre también de cinco puntos, pero sólo para capital nuevo.

Código de (Mala) Conducta: la historia de los 24 años de fracaso europeo en política fiscal

Ver más

Finalmente, los tax rulings, que pasaron de ser alto secreto a ocupar los titulares de los periódicos en 2014, cuando se publicaron los Luxleaks, son el cuarto mecanismo estrella para recortar las bases imponibles: Luxemburgo había firmado 343 de estos acuerdos opacos con grandes multinacionales mientras Jean-Claude Juncker, entonces presidente de la Comisión Europea, gobernaba en el Gran Ducado. Según la información recopilada por el Observatorio Fiscal, en 2019 estaban en vigor en la UE un total de 1.348 acuerdos previos sobre precios de transferencia (APA) entre Estados y grandes empresas. Pero su número real es mayor, puesto que los Países Bajos no facilita datos sobre los que firma. De ellos, 80 correspondían a España. Bélgica tiene 798, Italia 186, la República Checa 141 y Reino Unido 81. Son los únicos que cuentan con más APA que España. Pese a que desde 2015 es obligatorio para los países comunitarios intercambiarse entre ellos información sobre estos acuerdos, lo cierto es que la mayoría de ellos siguen siendo opacos.

Reforma del Código de Conducta

A la vista de este panorama fiscal, el Observatorio reclama la reforma del Código de Conducta en el mismo sentido en que lo prevé la Comisión Europea: ampliando su mandato para que pueda vigilar no sólo los regímenes preferenciales del impuesto de sociedades sino también los del IRPF. Pero además reclama que se cambie la definición de régimen “perjudicial para la competencia fiscal” con el que ha trabajado el grupo desde su creación. No sólo, explica, se deben considerar perniciosos los esquemas que benefician a no-residentes, sino también cualquiera que permita un nivel de tributación “excepcionalmente bajo”. Porque hasta ahora, el Código de Conducta no considera perjudiciales de por sí a un régimen por el mero hecho de conceder una rebaja en el gravamen. Y ha aprobado muchos con esa característica. La Comisión Europea lo expresaba así en 2001: “En este contexto, es importante reconocer que, aunque la competencia fiscal perjudicial debe abordarse tanto a nivel de la UE como a nivel internacional más amplio, especialmente en el seno de la OCDE, y deben respetarse las disposiciones sobre ayudas estatales del Tratado, cierto grado de competencia fiscal dentro de la UE puede ser inevitable y puede contribuir a reducir la presión fiscal”.

También defiende el Observatorio Fiscal el tipo mínimo común del 15% aprobado recientemente por el G20. Pero ese tipo mínimo debe tener, subraya, las menores excepciones posibles, para que se convierta en un “suelo efectivo” en la carrera europea hacia tipos cada vez más bajos.