La reforma de la Administración se vuelve a quedar en el tintero (cuando es más urgente que nunca)

"Reforma de la Administración pública" suena un poco como "cambio del modelo productivo". Casi todo el mundo defiende la idea y asiente cuando la escucha. Pero, ¿cómo se hace? Sea cual sea la respuesta, sigue a la espera de convertirse en realidad. En España la idea de una reforma del aparato público estatal lleva circulando desde la etapa de Joaquín Almunia como ministro de Administraciones Públicas (1986-1991). Pero los cambios de calado se resisten, mientras los desafíos se multiplican y las disfunciones se hacen evidentes. La legislatura que ahora se cierra, que había generado elevadas expectativas, no ha deparado alteraciones en ese guión, según se desprende de un repaso a las medidas del Gobierno contrastado con la valoración de tres especialistas.

La Ley de Función Pública no ha llegado a aprobarse por el adelanto electoral y es una incógnita si, en caso de cambio de color de gobierno, se retomaría. Mucho menos recorrido ha cubierto la Ley de Transparencia y Buen Gobierno. Además, sigue a la espera de publicación el informe sobre la gestión de la pandemia encargado por el ministerio y las consejerías de Sanidad, que debía permitir la extracción de lecciones para el futuro.

Los consultados coinciden en que es erróneo contemplar la reforma sólo como una cuestión de leyes. Es necesaria –señalan– una acción prolongada. Y a esta acción se opone la discontinuidad política. Con Pedro Sánchez en la Moncloa ha habido cuatro ministros con competencias en este campo. Meritxell Batet fue nombrada ministra de Política Territorial y Función Pública en junio de 2018, tras la moción de censura. Hubo elecciones generales en abril y en noviembre de 2019. Tras aquel carrusel electoral, salió ministra del ramo Carolina Darias. Allí estuvo de enero de 2020 a enero de 2021. Pareció un paso fugaz. Pero no lo fue. El realmente fugaz fue el de Miquel Iceta: de enero de 2021 a julio de 2021. Luego Función Pública pasó a Hacienda, cartera que porta María Jesús Montero. Está por ver dónde encaja esta competencia en el próximo gobierno.

Ha habido algún paso adelante, como la Ley de Evaluación de Políticas Públicas o las rendiciones de cuentas de la Presidencia del Gobierno, los llamados informes Cumpliendo. El Ministerio de Hacienda reivindica lo hecho: "Hemos iniciado el camino de la transformación y el avance hacia un cambio cultural". El departamento de Montero destaca logros como la reducción de la temporalidad por debajo del 8% –126.000 personas han pasado de temporales a fijos–, la oferta de casi de 144.000 plazas durante la presidencia de Sánchez –frente a menos de 64.000 con Mariano Rajoy– o el incremento de las tasas de reposición de jubilados. Hacienda también resalta la "agilización" y "democratización" en el acceso a los puestos públicos, los avances en igualdad y las medidas de ahorro energético.

Problemas antiguos y desafíos nuevos

Los déficits ya eran conocidos desde antes de la pandemia: selección arcaica de personal, politización directiva, áreas de opacidad, predominio de la cultura burocrática, falta de incentivos a la innovación, escasez de evaluación... El covid-19, que obligó a un esfuerzo imprevisto a todas las instituciones, evidenció aún más la urgencia de cambios. Eloísa del Pino, Víctor Lapuente y Francisco Longo, tres especialistas en la materia, hacían este diagnóstico hace tres años en Agenda Pública: frente a la “excelente” respuesta de sanitarios, docentes, trabajadores sociales, militares o policías, el “sistema” administrativo fallaba. ¿Cómo? “Escasa anticipación, trabas burocráticas y déficits de agilidad que han afectado a la compra de mascarillas, la fabricación de ventiladores o la gestión de las ayudas; problemas de gestión de datos que reflejan déficits de personal cualificado en este campo, mientras las profesiones jurídicas y las categorías de cualificación técnica media y media baja siguen siendo muy abundantes”.

La pandemia, que puso de relieve la necesidad de una cooperación más estrecha entre diversos escalones del Estado y de este con los expertos, aquilató un consenso académico en torno a las reformas pendientes. Aquí dos valoraciones rescatadas por infoLibre durante la segunda ola: 1) "Hemos vivido un momento histórico que ha puesto a prueba la arquitectura institucional española desvelando importantes deficiencias. El test de estrés ha demostrado una fatiga de materiales" (Joan Romero, catedrático de Geografía Humana y director de la Cátedra Prospect de la Universidad de Valencia). 2) “Si hoy un funcionario tuviera una idea muy buena sobre cómo gestionar de forma nueva y original el Ingreso Mínimo Vital, tendría más posibilidades de ser amonestado que de ser recompensado” (Víctor Lapuente, catedrático de Ciencia Política en la Universidad de Gotemburgo").

La Ley de Función Pública, abortada

El Gobierno, que ya estaba comprometido con las reformas en el acuerdo programático PSOE-UP, pareció interiorizar la necesidad de cambios. "Necesitamos modernizar nuestra Administración pública", solemnizó en octubre de 2020 la entonces vicepresidenta Carmen Calvo (PSOE). Contribuyó a generar aún mayores expectativas el Plan 2050 del Gobierno, que citaba la reforma administrativa como uno de los doce "ejes prioritarios" del futuro y admitía que su burocracia contribuía a la "baja innovación".

Pero lo cierto es que la legislatura de la coalición de izquierdas ha terminado dejando la tarea no ya incompleta, sino apenas empezada, según el repaso a las medidas realizado por infoLibre y contrastado con tres especialistas, que coinciden en la conclusión: decepción.

El Gobierno incluyó la Ley de Función Pública ya en el plan normativo de 2020, el documento que recoge los textos que impulsará el Ejecutivo durante un año. La entonces ministra Carolina Darias tenía prevista la norma para "impulsar la racionalización de la Administración General del Estado" y "mejorar la calidad de los servicios públicos" en temas como "la figura del personal directivo, la evaluación del desempeño y el desarrollo de la carrera del empleado público". Pues bien, ahí seguía la ley, en el plan normativo de 2023.

Finalmente el Gobierno aprobó el proyecto de ley en marzo. El texto fue remitido al Congreso para su tramitación urgente, pero no ha dado tiempo. Ya era dudoso que hubiera margen sin adelanto. Con adelanto, imposible. "Es el colmo de la impostura. Como la resistencia a la reforma es numantina por la oposición sindical y corporativa, falta voluntad de llevarla a cabo. Así que se aprueba un anteproyecto tarde y 'ah, es que no ha dado tiempo'", lamenta Carles Ramió, catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Pompeu Fabra.

La Ley de Función Pública era un elemento estelar del programa reformista del Gobierno. La norma introducía la evaluación del desempeño como incentivo, lo que suponía desarrollar lo recogido por el Estatuto Básico del Empleado Público 16 años después de su aprobación. Así son los tiempos de la reforma de la Administración. Además, introducía medidas para favorecer la movilidad y la conciliación, así como un nuevo sistema de progresión de los funcionarios. El texto, de 77 páginas, estaba en su conjunto dominado por la pretensión de ganar en "flexibilidad" y "agilidad".

Síntomas de desbordamiento

Ramió afirma que la norma tenía "elementos novedosos, pero insuficientes". "Nacía obsoleta", dice. Autor de un blog de referencia sobre la cosa pública, fue parte del grupo de expertos constituido en 2021 para hacer una propuesta de reforma al Gobierno. Este trabajo acabó con trece ideas sobre la mesa, entre ellas centrar la gestión en los objetivos, convertir la contratación pública en una herramienta de intervención social, simplificar la regulación, profesionalizar los puestos directivos y cambiar los procesos de selección. A juicio de Ramió, el avance efectivo en estos terrenos ha sido "nada o casi nada", algo aún más grave cuando la Administración tiene encima la revolución digital, el surgimiento de múltiples profesiones nuevas y un alud de jubilaciones por llegar.

El profesor cree que son muchos ya los síntomas de desbordamiento. Uno es su dificultad a la hora de encarar reto de los fondos europeos. No obstante, Ramió pone el énfasis la traducción errónea que se está dando a la idea de "resiliencia", que está perjudicando al ciudadano. Según explica, la resiliencia puede ser de dos tipos: reactiva o dinámica. La segunda, en teoría, es la positiva, la adaptativa, la creativa. En teoría.

Ramió lo explica, sin ceñirse a la Administración central, sino ampliando el diagnóstico a todos los escalones: "El Estado ha inventado un modelo, con lo cual estamos ante una resiliencia dinámica. Pero el nuevo modelo es peor que el anterior. Ahora los ciudadanos son atendidos por sistema de forma digital, cuando el 40% de la población no tiene competencias suficientes y a veces incluso con competencias la administración digital es tan poco amable que hay problemas. La presencialidad se canaliza con cita previa, lo cual está prohibido. Se da hora en función de las necesidades organizativas, no de la gravedad del asunto. La atención postpandemia ha retrocedido veinte años, en una sutil oleada contrarreformista. Los ciudadanos están desatendidos y crispados con razón. Hay listas de espera descomunales, con problemas graves para tramitar las jubilaciones. Surgen nuevos frentes, que no se saben atender".

La escritora y exconcejal en Sevilla Mercedes de Pablos dimensionaba así el problema en unas recientes declaraciones a infoLibre, en las que subrayaba el impacto de las disfunciones sobre los más necesitados: "Estamos [...] ante el colapso de las administraciones para dar respuesta a problemas tanto individuales o inmediatos como complejos. El libro de Sara Mesa Silencio administrativo resulta un espejo descorazonador de la imposibilidad de acceso al sistema de ayudas por parte de quienes más lo necesitan. Las promesas fallidas, por obsolescencia de las administraciones y a veces incluso porque la administración se boicotea a sí misma –burocracia que justifica burocracia–, es peor que la inactividad".

Una decepción, pero "nada nuevo"

Juan Rodríguez Teruel, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Valencia, cree se ha vuelto a mostrar el "poco recorrido de cualquier iniciativa de cambio". Considera que la reforma del Estado arroja para el Gobierno un "balance débil", en contraste con el terreno social o económico. "Nada nuevo. Es la tónica de cuarenta años", dice Rodríguez Teruel, que coincide con Ramió en que la Ley de Función Pública, incluso aprobada, no hubiera "alterado los parámetros generales" de la Administración.

El profesor no ve novedades relevantes en profesionalización de la dirección, ni en flexibilización de la contratación, ni en gestión inteligente, ni en medidas anticorrupción... Y concluye: "La expectativa de que los fondos Next Generation llenaran la Administración no sólo de dinero sino de ideas no se ha cumplido".

Transparencia, no; evaluación, sí

Aunque –como subrayan Ramió y Rodríguez Teruel– las leyes no lo son todo, es resaltable que queda pendiente también la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, recogida en el acuerdo de gobierno y de la que Hacienda llegó a abrir un "proceso de consulta pública".

Lo que sí se ha aprobado, en cambio, es la Ley de Evaluación de Políticas Públicas. Fue en diciembre de 2022. "Lo que persigue esta ley es instaurar una verdadera cultura de la evaluación en la administración, sistematizando y reforzando la práctica de la evaluación", señala Hacienda. En este terreno la labor de la Airef viene paliando los efectos de la disolución de la Agencia Estatal de Evaluación (Aeval), pero persistían los problemas de inexistencia de marco legal y trabajo sistemático. Ahora se autoriza la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas.

"Esta ley se puede considerar un paso adelante, pero está por ver en qué se concreta", afirma Ramió. A juicio de Rodríguez Teruel, la norma "no aprovecha el margen existente", sino que se limita a ofrecer un marco a partir de lo que ya se hace. No obstante, también la ve como un avance.

Plantillas "envejecidas y pequeñas2

"No ha habido ninguna reforma importante. Ni siquiera ha salido adelante la de la función pública, que ya de por sí era poco ambiciosa", sintetiza la abogada del Estado en excedencia Elisa de la Nuez, para quien "está todo por hacer". "Las plantillas están envejecidas y son pequeñas, las nuevas leyes les imponen más obligaciones con los mismos medios, faltan perfiles adaptados a las nuevas necesidades. Tenemos administraciones diseñadas en los 80, que no están preparadas para fenómenos como la inteligencia artificial", señala.

Los problemas de los que alerta De la Nuez no son nuevos, ni se ciñen al Estado central. Un informe recién publicado por la fundación de la que es secretaria general, Hay Derecho, ha puesto el foco en uno de los fenómenos que a su juicio hay que atajar: la colonización partidista de las empresas públicas. Según los criterios de Hay Derecho, el 60% de los responsables de empresas públicas de las comunidades de Madrid y Valencia no cumplen los requisitos de "mérito y capacidad". Se trata de unos resultados en línea con lo detectado por Hay Derecho en el Área Metropolitana de Barcelona y en la Administración General del Estado.

Es imprescindible, señala De la Nuez, que el "cambio cultural" implique el fin de la consideración de las empresas públicas como "botines" con los que un partido se hace al llegar al poder. En este sentido, cita estimaciones que sitúan entre 450 y 600 los directivos del sector público estatal que cambian en España si hay cambio de partido en el Gobierno. Un número excesivo, a su juicio. "Se entiende que cambien los secretarios de Estado, los miembros de los gabinetes, pero, ¿por qué tiene que cambiar el presidente de Renfe?", pregunta.

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En agosto de 2020 una veintena de científicos pidieron al Ministerio de Sanidad, mediante un artículo en The Lancet, una "evaluación independiente" sobre la gestión del coronavirus. Se pretendía una incursión crítica en la respuesta del Estado ante uno de sus mayores desafíos en décadas. Salvador Illa, entonces ministro, acabó recogiendo el guante. Sanidad acordó con las comunidades la creación de un grupo de trabajo y finalmente en septiembre de 2021 se aprobó su composición, con cuatro expertos en áreas como salud pública, medicina preventiva, economía y epidemiología: Rosa Urbanos, Fernando Rodríguez, Carmen Pérez y Xurxo Hervada.

Uno de los científicos firmantes de la carta que movilizó al ministerio es Joan Carles March. "Lo que nosotros pedimos –explica– no se ha hecho. La idea era una evaluación para tomar medidas útiles durante la pandemia". March, entrevistado también para este informe, destaca el elevado nivel de sus cuatro expertos y se muestra convencido de que tendrá valía, pero cree que debió hacerse durante la fase más dura de la pandemia.

Sanidad ya ha recibido un "primer borrador" del informe, según explicó el miércoles el ministro, José Manuel Miñones, en Hora 25. No obstante, Fernando Rodríguez, en declaraciones a infoLibre, afirma que el informe, entregado el 30 de abril, no es ningún borrador, sino el documento final. A preguntas de este periódico, Sanidad se limitó a afirmar que "en breve" mantendrá una reunión con los expertos "para que expliquen" su trabajo. "A partir de ahí, el Ministerio tiene que evaluar el informe", señala.