La curva de Laffer no funciona en las comunidades autónomas que bajan impuestos

Los mercados no creen en la curva de Laffer. Al menos no creen que la bajada de impuestos anunciada en Reino Unido, la mayor en 50 años, vaya a aumentar la recaudación fiscal en volumen suficiente como para sostener las cuentas públicas sin aumentar el déficit cuando, al mismo tiempo, el Gobierno de Liz Truss quiere gastar 150.000 millones de euros en ayudas a empresas y hogares para combatir la crisis energética. La prima de riesgo británica se ha disparado mientras la libra se desploma frente al dólar y ha forzado la intervención del Banco de Inglaterra.

Sin embargo, un poco más al sur, y no hace tanto tiempo, Elías Bendodo, exconsejero de Presidencia andaluz y actual gurú económico de Alberto Núñez Feijóo, esgrimía, sin mencionarla, la famosa, y cuestionada, curva que Arthur Laffer dibujó en una servilleta hace casi medio siglo. “Bajar impuestos aumenta la recaudación”, sentenció Bendodo en febrero de 2020 mientras informaba del cierre del ejercicio fiscal de la Junta de Andalucía.

Pero no era así. En efecto, el Gobierno de Juan Manuel Moreno Bonilla había bonificado hasta el 99% el impuesto de sucesiones y donaciones. Su recaudación cayó un 12,68%. Las arcas públicas habían ingresado 38 millones de euros menos. También había aumentado las deducciones del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD), del que se recaudaron 76,1 millones menos que en 2018, un 4,55% menos. Sin embargo, Moreno Bonilla dejaba traslucir entonces que la bajada de unos se había traducido en la subida de otros: “Por cada euro que hemos dejado de recaudar por el Impuesto de Sucesiones y Donaciones hemos recaudado cuatro euros por IRPF”. Los ingresos del tramo autonómico del impuesto sobre la renta habían crecido un 11,4%.

“Establecer esos vasos comunicantes ya es dar un doble salto mortal”, rebate Diego Martínez, profesor de Economía de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla, quien asegura que no hay “evidencia empírica alguna de que el tramo descendente de la citada curva haya funcionado nunca”. En realidad, ocurre lo contrario: recortar los tipos implica menores ingresos tributarios.

Así sucedió, por ejemplo, en Extremadura, la única comunidad autónoma donde se recaudó menos en el IRPF en 2019 que en 2017, después de que la Junta aprobara un recorte del tipo autonómico del 10,5% al 9,5% en 2018. Los ingresos cayeron un 5,71%, según los datos publicados por el Ministerio de Hacienda.

En ese periodo, el resto de las comunidades autónomas aumentó sus ingresos por el IRPF, pero no todas habían bajado sus tipos. En 2018 los recortaron Canarias, Madrid, Murcia y País Vasco. En 2019, Andalucía, Canarias, Murcia de nuevo, y La Rioja. Sin embargo, fue Baleares el territorio donde más creció la recaudación, un 24,56%, pese a que no había tocado los tipos del tramo autonómico. El aumento fue mucho mayor en las islas que en Madrid, cuyos ingresos aumentaron un 17,43% o Andalucía, donde subieron un 10,5%. En Canarias el alza fue del 15,39% y en Murcia de sólo el 6,4%. En La Rioja, de un 7,9%. Por el contrario, en Cataluña, donde tampoco se bajaron los tipos, la recaudación mejoró un 16,77% entre 2017 y 2019, mientras que en Navarra lo hizo un 19,38%, la segunda comunidad con mayor subida de ingresos.

Los factores que explican los aumentos de recaudación tributaria son múltiples, precisa Diego Martínez. No hay relación de causalidad directa entre bajada de impuestos y crecimiento económico. Los gobiernos de José María Aznar rebajaron impuestos y los ingresos de Hacienda subieron, pero al mismo tiempo que se hinchaba la burbuja inmobiliaria y el PIB no dejaba de crecer. La recaudación no puede desligarse del aumento de la actividad económica o de la inflación, como está ocurriendo en España desde hace meses. “Teóricamente, la curva de Laffer acierta en que, si el tipo es tan alto que llega a ser confiscatorio, se pierde recaudación”, concede únicamente Juan Antonio Gimeno, catedrático de Hacienda Pública de la UNED.

La teoría dicta que, si aumentan los tipos impositivos, se desincentiva la inversión, el consumo, el ahorro y el trabajo, por lo que el crecimiento económico quedará tocado. Y al revés, bajarlos movilizará recursos adicionales, la economía crecerá y, por tanto, se ampliará la base impositiva y también los ingresos tributarios del Estado. Así es como el recorte fiscal terminará por pagarse solo con el tiempo y no habrá déficit.

El problema es averiguar en qué fase de la curva se encuentra una economía. Por ejemplo, los defensores de la curva argumentan que el fiasco de la enorme bajada de impuestos de Ronald Reagan en Estados Unidos, que condujo a un déficit récord del 6%, no se debió a que la curva no funcione, sino a que el propio Arthur Laffer se equivocó cuando diagnosticó que la economía estadounidense se encontraba en la parte decreciente de la curva –donde un recorte fiscal aumenta la recaudación–, porque estaba en la creciente –aumentando tipos suben los ingresos tributarios–. En realidad, lo que ha ocurrido ya es que las bajadas de impuestos reducen los ingresos del Estado, que incurren en mayores déficit, y éstos obligan a los gobiernos a aprobar más adelante subidas de impuestos para enjugarlos.

Patrimonio y Sucesiones

Tanto el Impuesto sobre el Patrimonio como el de Sucesiones y Donaciones han sido la diana favorita de los gobiernos autonómicos en los últimos años cuando han querido aplicar deducciones. El de Patrimonio lleva años en proceso de demolición. Fue suprimido en 2008 y restablecido en 2011. Después se ha prorrogado año a año hasta que en los Presupuestos Generales de 2021 su vigencia ha pasado a ser indefinida. Esperanza Aguirre ya lo sometió en Madrid a las primeras bajadas en 2005 y lo bonificó al 100% en 2008. En la actualidad, La Rioja lo bonifica al 50% y Galicia, que lo tenía al 25%, ha anunciado que subirá el descuento hasta el 50%. Andalucía acaba de anunciar que lo suprimirá a partir de 2023.

Obviamente, la catarata de deducciones y modificaciones normativas para reducir el tributo se ha traducido en un recorte de la recaudación considerable, el 42,5% desde 2008 hasta 2019, a tenor de los datos del Ministerio de Hacienda recopilados en el Panorama de la fiscalidad autonómica y foral que elabora cada año el Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF).

Otro tanto ocurre con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Andalucía es la comunidad con mayor número de declarantes por herencias, el 23,5%. Le siguen de lejos Madrid, con el 12,1%, Cataluña con el 11,1% y Castilla-León con el 10,8% En donaciones, Madrid es la comunidad con más declarantes y mayor participación en la base imponible total, el 31,8% y el 50,1%, respectivamente, según los datos proporcionados por el Libro Blanco sobre la reforma tributaria que elaboró el comité de expertos designado por el Gobierno.

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Las múltiples deducciones aprobadas en los últimos años han ocasionado una merma de su recaudación total de sólo el 1,34% desde 2015 hasta 2019. En Madrid, el impuesto está casi eliminado para los parientes más cercanos desde 2007, gracias a una bonificación del 99%. Y el Gobierno de Isabel Díaz Ayuso acaba de anunciar la ampliación al 25% de la que tenían los parientes de segundo y tercer grado. En las demás comunidades autónomas, el abanico de bonificaciones y reducciones es enorme. En 2018, bajaron este impuesto Andalucía, Cantabria, Navarra y Extremadura. Y su recaudación en 2019 también se resintió. Galicia, en cambio, no lo tocó… pero su recaudación se recortó igualmente. De hecho, fue la segunda donde sus ingresos cayeron más, un 34,1%, sólo superada por Canarias, donde se redujeron un 39,4%. La de Madrid, por el contrario, creció un 21,6%, pero también lo hizo la de Cataluña, y en una proporción similar, un 20,78%.

Tres comunidades por delante de Madrid

Pero trasladar las bajadas fiscales de algunos impuestos al aumento de otros, que terminan engordando la recaudación total, no es un efecto automático pese a las declaraciones de Elías Bendodo. Madrid, la comunidad más adelantada y contumaz en recortar impuestos, mejoró sus ingresos tributarios entre 2017 y 2020 un 12,8%, menos de lo que lo hicieron dos comunidades tan dispares económica y fiscalmente como Castilla y León y Baleares, cuyas recaudaciones fueron las que más crecieron en esos años: un 18,8% y un 18,7%, respectivamente. La tercera que más aumentó sus ingresos tributarios fue Cataluña, con un 15,8%. Es curioso, además, que Baleares sea la segunda comunidad con mayor presión fiscal –recaudación dividida por el PIB– después de Navarra, un 12,7%, mientras que Madrid sea la segunda con menor presión fiscal, un 9,48%, detrás de Galicia, con un 9,4%, según los datos de Hacienda relativos a 2019.

Donde menos creció la recaudación entre 2017 y 2020 fue en Extremadura, con sólo un 3,8%, y en Andalucía, con un 6,3%. Son también las comunidades con menor renta y recaudación per cápita. Pero sólo si se exceptúa Canarias, donde en realidad los ingresos fiscales cayeron un 3% debido al hundimiento de la recaudación en 2020 por culpa de la pandemia. Si se hace la cuenta hasta 2019, en cambio, los ingresos tributarios crecieron un 5,8% desde 2017. Aun así, un aumento también de los más bajos en la comunidad con menor presión fiscal de todas, sólo un 7%, debido a que el archipiélago disfruta de un régimen económico especial.