España sólo destina el 13% de su gasto social a las ayudas más eficaces contra la pobreza

El gasto público social de España equivale al 23,7% de su PIB, casi 3,5 puntos por debajo de la media de la Unión Europea y nada menos que 7,5 puntos menos que el campeón del gasto en políticas sociales del continente, Francia. Además, según el último informe de la OCDE al respecto, el compromiso público con las políticas sociales en España no ha hecho más que descender durante toda la crisis y no se ha recuperado con la reactivación económica: en proporción al PIB ha caído dos puntos desde 2009.

De ese gasto, la parte del león corresponde a las pensiones, que representan el 12% del PIB y casi la mitad del presupuesto del Estado de cada año. Pero a las prestaciones que los economistas e investigadores denominan means-tested, aquéllas cuya percepción está sujeta a la comprobación de las rentas de los beneficiarios, España sólo dedica el 3,14% del PIB, 35.108 millones de euros, según los datos de Eurostat, la oficina de estadísticas de la UE, relativos a 2016. A sufragar el subsidio de desempleo, las ayudas para los parados de larga duración las ayudas para los parados de larga duración –RAI, PAE, Plan Prepara, ahora reconvertidos en el SED– las pensiones no contributivas y las rentas mínimas autonómicas, el Estado destina únicamente el 13% del gasto en protección social. Pese a que este sistema de garantía mínima de ingresos resulta ser, según coinciden los expertos y las instituciones, el instrumento más eficaz para luchar contra la pobreza y la exclusión social. Dinamarca dedica el 36,4% de su gasto en políticas sociales a este capítulo e Irlanda el 30,2%. Holanda, con tres veces menos población, emplea el 14,5% de su gasto a protección asistencial, punto y medio más que España.

El Banco Mundial lo subraya en un informe sobre la redistribución fiscal en la UE: las prestaciones condicionadas a la renta son las más “progresivas, pero su impacto redistributivo depende sobre todo del tamaño de los programas”, de su volumen de financiación. Aunque están diseñadas para beneficiar al 40% más pobre de la distribución de ingresos, los recursos que se destinan a estas prestaciones son, sin embargo, mucho menores que aquéllas no vinculadas a la renta de los beneficiarios. No sólo en España sino también en el resto de Europa.

“Es ahí donde está el gran agujero [de la protección social en España]”, advierte José Antonio Noguera, profesor de la Universidad Autònoma de Barcelona y especialista en política social, quien destaca el “déficit” en prestaciones para los más desfavorecidos. Para Jorge Calero, profesor de Economía Aplicada de la Universidad de Barcelona, el conjunto de las prestaciones condicionadas a la renta está “relativamente poco desarrollado” en España, que ha preferido las políticas de protección social contributivas, basadas en el trabajo, y creó su sistema asistencial “tarde y mal”.

Además de escaso, el volumen de las prestaciones condicionadas a la renta no ha hecho más que descender durante toda la crisis, precisamente cuanto más acuciante era la necesidad. De hecho, según Eurostat, el importe de estas ayudas cayó en España un 18,5% desde 2011, cuando alcanzaron su máximo, hasta 2016, en que llegaron al mínimo de la década. En el camino se perdieron casi 8.000 millones de euros.

Donde menos reducen la pobreza

Un estudio sobre necesidades sociales en España que el Observatorio Social de La Caixa publicó el pasado octubre no sólo señala la menor financiación de este conjunto de ayudas, sino que también critica la falta de mejoras durante la crisis y resalta que sus cuantías quedan muy por debajo del umbral de pobreza. “No es extraño”, concluye, “que España sea uno de los países con peores resultados en cuanto a la capacidad del conjunto de prestaciones para reducir la incidencia de la pobreza monetaria”.

Tras analizar las pensiones no contributivas, la renta activa de inserción (RAI) y las rentas mínimas autonómicas, los autores de la investigación las consideran “insuficientes” para cubrir el riesgo de pobreza, puesto que todas ellas quedan por debajo del 66% del umbral –situado en 710 euros al mes, el 60% del ingreso mediano–. Una brecha que, además, se agranda cuando aumenta el tamaño del hogar: con hijos, las rentas mínimas de las comunidades autónomas no cubren más que el 45% de ese umbral y la RAI ni siquiera el 30%.

Aunque hay diferencias considerables entre las rentas autonómicas, el promedio nacional sitúa a España en el puesto 19º de 24 países de la UE. En Dinamarca, recuerda el informe de La Caixa, estas prestaciones cubren casi por completo el riesgo de pobreza, mientras que en Irlanda y Reino Unido alcanzan el 75%. Sólo las rentas mínimas del País Vasco, que rozan el 70%, y Navarra, con un 65%, pueden presumir de estar al nivel europeo.

Según los datos que maneja la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, las rentas mínimas sólo las cobra en España el 8% de las personas que viven bajo el umbral de la pobreza: de los 9,1 millones en riesgo de privación únicamente 728.142 las perciben. Se trata de una media: en Castilla-La Mancha las rentas mínimas sólo llegan a un 2,1% de los potenciales beneficiarios; en Murcia, al 3,6%; en la Comunidad Valenciana, a un 4,3% y en Andalucía, a un 4,5%.

Es más, durante la crisis aumentó –sólo teóricamente– la capacidad de estas ayudas para combatir la pobreza, pero no porque se elevara su cuantía, sino gracias a la caída general de la rentas. El efecto reductor sobre la pobreza del conjunto de las prestaciones sociales ya es de por sí limitado en España, un 52,4%, pero si se descuenta el impacto que tienen las pensiones, el efecto encoge hasta el 24,4%. De tal forma que en el ránking europeo España se hunde en la posición 22ª de 27 países, resalta el estudio, no sólo muy inferior a la media comunitaria sino incluso por debajo de países con menor renta per cápita como Polonia, Grecia, Portugal, Chipre o Malta.

Sólo en EEUU hay menos clase media que en España

Otro informe sobre el sistema de garantía de ingresos en España, elaborado para el Ministerio de Sanidad por los profesores Luis Ayala, José María Arranz y Carlos García Serrano, destaca también el “limitado” efecto redistributivo de las prestaciones. Las pensiones contributivas concentran casi la mitad de la reducción de la pobreza. Las prestaciones por desempleo, un 9%. Pero las prestaciones por hijo a cargo –sólo 291 euros al año– tienen un efecto muy pequeño pese a beneficiar a un número muy elevado de personas, más de un millón, según los últimos datos de la Seguridad Social con fecha de diciembre de 2018. Las rentas mínimas autonómicas también reducen la pobreza de forma bastante tímida, un 3,5%.

La generosidad de las prestaciones sociales y un sistema tributario progresivo son las herramientas para redistribuir la riqueza en un país. La consecuencia suele ser el aumento de las clases medias y la reducción de las que perciben rentas más bajas, explica el Tercer Informe sobre la Desigualdad en España de la Fundación Alternativas. Es lo que ocurrió hasta el estallido de la crisis. Su larga duración y el “debilitamiento de algunas políticas redistributivas” invirtieron la tendencia de forma “drástica”, asegura el documento: uno de cada seis hogares dejó la clase media para caer en el segmento con los ingresos más bajos. Por el contrario, las rentas más altas han acumulado un mayor porcentaje de la renta total en la última década. Como resultado, sólo en Estados Unidos, entre los países desarrollados, la clase media representa un porcentaje menor de población que en España. Según el estudio, el modelo español está “más orientado a la tercera edad y al desempleo, aunque no al de larga duración, mientras los jóvenes sin experiencia laboral, los hogares con hijos pequeños, y especialmente los monoparentales, se encuentran más desarropados ante las crisis”.

Sus autores echan en falta en España políticas de acceso efectivo a la vivienda, políticas activas de empleo y contra la exclusión social, prestaciones familiares y para niños, así como ayudas de garantía de ingresos. Porque, aun sin crisis, el punto de partida de los mecanismos redistributivos ya era deficiente. Mientras en Alemania los impuestos y las prestaciones aumentan casi 20 puntos porcentuales el peso de la clase media-baja y en seis puntos el de la media-alta, en España sólo mejora el primero en 16 puntos y el segundo en seis. ¿Dónde consiguen el mayor peso las clases medias? En Suecia, Dinamarca y Francia.

Para José Antonio Noguera, uno de los problemas del sistema español de rentas mínimas es su diversidad territorial. “No hay un programa estatal como en otros países de Europa, sino 17 programas, uno por cada comunidad autónoma”, lamenta, “por lo que no sólo han sido presupuestariamente más débiles, excepto el del País Vasco, sino que además tienen requisitos legales muy distintos y difíciles de cumplir, así que dejan fuera a muchas personas que deberían recibir las prestaciones”.

Rentas mínimas que no cubren y renta básica universal

Las comunidades autónomas reparten en rentas mínimas 1.350 millones de euros, de los que el 36% corresponden al País Vasco –el programa “más generoso, eficaz y con mayor cobertura”, apunta Noguera– y sólo el 9% a Madrid, según el informe del Ministerio de Sanidad. El profesor de la Autònoma de Barcelona defiende como “asumible económicamente” un sistema universal de garantía de rentas, bien como una renta básica, bien como un impuesto negativo sobre la renta, pero con armonización estatal. Y con requisitos más laxos o concebido como un “derecho subjetivo” independiente del presupuesto.

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España es uno de los países de la UE donde las ayudas condicionadas a la renta menos llegan al 40% más pobre, los que deberían ser sus destinatarios. Mientras en Grecia, Reino Unido alcanzan al 70% de los que tienen menos ingresos, y en Portugal e Italia hasta casi el 60%, en España apenas protegen al 32% de aquéllos a los que deberían beneficiar, según el informe sobre gasto social de la OCDE. De los 14.396 millones de euros de prestaciones a las familias, sólo 3.335 millones son de este tipo: 67,76 euros per cápita, según las estadísticas de Eurostat.

El profesor de la Universidad Autònoma de Barcelona niega que exista prueba concluyente alguna de que este tipo de ayudas “fomenten el parasitismo”. “Al contrario, dan más tranquilidad para buscar empleo, que es su objetivo”, replica. Noguera critica que en la mayor parte de los casos se pierda el derecho a seguir cobrando las prestaciones cuando se encuentra trabajo. Y alaba las del País Vasco, que pueden complementar salarios bajos. “Siempre son más eficaces los estímulos positivos”, resalta. Sin embargo, las reticencias ante este tipo de ayudas están extendidas. En 1989, cuando el Gobierno vasco aprobó lo que entonces se llamó Ingreso Mínimo Familiar, 30.000 pesetas al mes y 5.000 más por cada hijo, la ministra socialista de Asuntos Sociales Matilde Fernández lo rechazó: “Hay que dar la caña y no el pez. Lo que hace el Gobierno vasco es dar el pez”, recuerda José Antonio Noguera.

El informe de La Caixa advierte de que la reactivación económica no bastará por sí sola para reducir la pobreza. Por el contrario, considera que será necesario, además de mejorar las condiciones laborales de un segmento amplio de trabajadores, “aumentar la cobertura y la adecuación de las prestaciones dirigidas a grupos sociales actualmente poco protegidos”. Si antes de la crisis las personas que sufrían simultáneamente baja renta y privación material alcanzaba el 7,3%, en 2016 habían crecido hasta el 10,4%, superando así la media de la UE. Una de las causas es precisamente que la privación se cronifica: en 2018 casi el 14% de los españoles llevaba más de tres años en la pobreza.