El impulso de inspiración federal de Borrell en la superación de la unanimidad en la Política Exterior de la UE

Durante la primera semana de octubre, volvieron a tener una gran relevancia las cuestiones relativas a la forma de tomar decisiones en el ámbito de la Política Exterior, tanto en el Consejo de Asuntos Exteriores como en el Consejo Europeo. En el Consejo Europeo, el día 1 de octubre, se decidió desbloquear las sanciones a Bielorrusia que estaban bloqueadas desde hace dos meses a consecuencia del veto de Chipre. Al día siguiente, el Diario Oficial de la UE publicó ya las sanciones contra 39 altos dirigentes, incluidos varios ministros y diversos generales de Bielorrusia (sin nombrar a su presidente Lukashenko). Este último ha sido incluido dentro de los sancionados en el Consejo de Asuntos Exteriores del día 12 de octubre.

Esta decisión ha puesto de manifiesto una vez más la problemática de cómo la Unión Europea no puede actuar si en el seno del Consejo un solo voto de los 27 puede vetar una propuesta. Por ello, Josep Borrell viene defendiendo —como lo hace en un artículo reciente titulado, el 2 de octubre, “Cuando los estados miembros están divididos ¿cómo nos aseguramos de que Europa pueda actuar?”— la necesidad de superar la unanimidad en el Consejo de Asuntos Exteriores. Él defiende, como lo hace en este artículo, la necesidad de superar el principio de unanimidad, ya que un país puede ejercer el derecho a veto y bloquear las decisiones del Consejo.

Argumenta que frente a la mayor parte de las decisiones de la Unión Europea como Mercado Único, Migración, Medio Ambiente… donde la Unión Europea puede llevar a cabo decisiones por mayoría cualificada (55% de los países y el 65% de la población) que, sin embargo, en el marco de la Política Exterior, al igual que lo que ocurre en la política fiscal, hace falta la unanimidad de los Estados Miembros. Borrell recuerda cómo la presidenta Ursula von der Leyen en su discurso del Estado de la Unión, el día 16 de septiembre, respaldó su superación, que es lo que él ha venido defendiendo como consecuencia de la experiencia de los bloqueos que se están sufriendo durante los meses de su mandato y que conoce también del año y medio anterior que fue Ministro de Asuntos Exteriores de España.

Es significativo que el propio Borrell reconozca que en estos días el Presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, se haya manifestado en contra de suprimir el requisito de la unanimidad, ya que según Michel “se corre el riesgo de perder la legitimidad y el compromiso necesario para aplicar cualquier decisión y de esta manera proteger especialmente la capacidad de los países pequeños de defender sus intereses nacionales”. Esta posición es reflejo de una parte de los Estados Miembros.

Borrell, aceptando esta discrepancia, propone diversas medidas que permitan superar estos bloqueos. Es de sobra conocido que la Unión Europea en la actualidad es un sistema de federalismo intergubernamental. Por lo tanto, es muy importante que se clarifiquen las posiciones y es lógico que el Consejo defienda el carácter intergubernamental, pero lo que empieza a ser más sobresaliente y positivo a mi juicio, es que además de que el Parlamento defienda la lógica federal, lo haga también la Comisión Europea, como lo ha hecho la Presidenta en el Discurso del Estado de la Unión ya citado.

Es especialmente relevante que lo haga el Alto Representante para Asuntos Exteriores, que tiene el alma partida, ya que es a la vez Alto Representante designado por el Consejo Europeo, es decir, por los Estados, y Comisario Europeo responsable ante el Parlamento Europeo. Borrell propone varias maneras de superar la unanimidad en materia de sanciones y Derechos Humanos como es la abstención constructiva, las decisiones 25, entre otras.

Entiendo que esto lo hace porque cree que es indispensable dar ese paso para cumplir con su mandato de encargado de la Política Exterior y con ello implementar una de las prioridades fundamentales de la Comisión Europea para este mandato 2019-2024, que es “el refuerzo de la Unión Europea en el mundo”. Con ello se trata de evitar la parálisis y los retrasos en la toma de decisiones debido a la regla de la unanimidad.

Poco a poco y tratado a tratado se está superando, o por lo menos mitigando, la unanimidad. El problema es que las decisiones de política de seguridad o ante una crisis de carácter defensivo, requieren la toma de decisiones inmediata, en 24 horas. Si se sigue por el procedimiento del consenso, a veces lleva un mes o más poner de acuerdo a los 27, en el caso de que se consiga. Y si hay acuerdo, la efectividad de la decisión puede ser prácticamente nula, porque la crisis militar ha terminado en conflicto abierto y ya es imposible pararla.

La convocatoria de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, que esperamos se produzca en unas semanas, será el momento de tratar este relevante tema y, sobre todo, de proponer la reforma de los tratados en esta materia, y, al menos, habrá que permitir la superación de la unanimidad para temas como sanciones o el ámbito de los Derechos Humanos y en la posición de la Unión Europea en Organizaciones Internacionales, ya que existe una urgente necesidad de la UE para actuar en la política mundial, donde como consecuencia del coronavirus se está convirtiendo en la potencia indispensable para el control de la pandemia y, con ello, obteniendo un creciente liderazgo mundial.

Hay que resaltar que ese mismo Consejo Europeo, el 1 y 2 de octubre, dio también un paso muy relevante en el refuerzo de la Unión Europea como actor internacional, que es una de las prioridades de la Comisión von der Leyen. En las conclusiones se señala expresamente que “en julio el Consejo Europeo acordó un paquete de recuperación sin precedentes para contrarrestar los efectos del covid-19 en nuestras economías y sociedades así como para promover una recuperación solida de Europa y la transformación y reforma de nuestras economías […] Un objetivo clave de la UE es alcanzar una autonomía estratégica al tiempo que se mantiene una economía abierta”.

Tiene especial relevancia esta referencia, ya que hasta ahora el principio de autonomía estratégica, que nace de la Estrategia Global de Mogherini de junio de 2016, se aplicaba a la Política Exterior y a la Defensa. Ahora se da un paso más. La recuperación sólida de Europa a través del Plan de Recuperación va a permitir la autonomía estratégica y, por ello, de forma implícita el refuerzo de la Política Exterior. Con ello, el propio Consejo pone de relieve la necesidad de superar la unanimidad como propone Borrell, ya que en estos momentos no se necesita la unanimidad para estas cuestiones de alcance económico, pero que tienen un significado en la autonomía estratégica.

Estos avances hay que enmarcarlos en el conjunto de iniciativas del Alto Representante, Josep Borrell, que está impulsando para fortalecer la Unión Europea en el mundo y, especialmente, como consecuencia de la lucha contra la pandemia del covid-19. Así, el Consejo de Asuntos Exteriores está estudiando, como lo hizo en su sesión de junio en Berlín de tipo Gemenich (reuniones que son solo deliberativas pero que permiten una reflexión profunda) el refuerzo de la política exterior, posiblemente con la actualización de la Estrategia Global, de momento para la Política de Seguridad y Defensa que se espera se decida en el Consejo Europeo de noviembre (después de las elecciones en Estados Unidos que tendrán lugar el 3 de noviembre) y que lleva el nombre de Strategic Compass.

Con estas medidas de superación de la unanimidad y de reforzar sus orientaciones estratégicas no solo en el ámbito de la seguridad sino extendiéndose en la lucha contra el coronavirus en el ámbito sanitario y, ahora, reforzando su dimensión económica, tecnológica, digital, de lucha contra el cambio climático… la Unión Europea se está convirtiendo en el actor indispensable en la lucha contra el coronavirus y reforzando, con ello, su liderazgo en la Política Mundial. Por ello, es más necesario que nunca superar la unanimidad en el seno del Consejo, al menos en algunos ámbitos de la Política Exterior.

Francisco Aldecoa Luzárraga es Catedrático de Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid.