Más de un centenar de decretos ley desde 2018: su abuso compromete ahora las primeras medidas del Gobierno

A falta de 24 horas para que se celebre la votación, el Gobierno encabezado por Pedro Sánchez no tiene los votos suficientes para sacar adelante tres decretos ley de máxima importancia: medidas anticrisis, ómnibus y protección del desempleo. Se trata de la primera votación ajustada a la que tendrá que hacer frente el Ejecutivo de coalición, que, fiel a sus tradiciones, negociará hasta el último momento a varias bandas para tratar de atar los apoyos de Junts, de Podemos y, como plan b, del Partido Popular. Desde el Gobierno insisten en que estos decretos contienen importantes medidas que decaerían en caso de un rechazo de la Cámara, como la bonificación al transporte o la rebaja del IVA a los alimentos básicos, y también pondrían en peligro el nuevo paquete de 10.000 millones de euros de los fondos europeos. 

Las formaciones, sin embargo, no se sienten interpeladas y afean al Ejecutivo el hecho de no tener atados previamente los apoyos. Las quejas por el recurrente empleo de la vía del decreto ley —que implica someter a votación del Congreso, en bloque, medidas muy variopintas—son transversales: tanto de aliados del Ejecutivo como de las formaciones conservadoras. Es más, el propio presidente del Gobierno —en 2015, cuando todavía estaba en la oposición— afeaba al expresidente Mariano Rajoy el uso de este recurso. "Un 34% de sus decisiones legislativas se han hecho por decreto ley, más que ningún otro gobierno de la democracia, convirtiendo una figura prevista para circunstancia excepcionales en la forma ordinaria de legislar, hurtando a las Cortes Generales, su función", lamentaba, al tiempo que se comprometía a limitar el uso del decreto ley.

El argumento Sánchez —que ha desbancado a Rajoy como el presidente que más ha utilizado esta figura— sobre la excepcionalidad de los decretos ley es correcto. El artículo 86 de la Constitución Española sostiene lo siguiente: "En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general".

Si nos atenemos a esta definición, utilizar el decreto ley debería ser una cuestión excepcional en un régimen parlamentario en el que la función legislativa está encomendada a las Cámaras, representantes de la soberanía popular. La frecuencia y la intensidad de su empleo crecieron desproporcionadamente desde 2010, aunque se atribuyó en gran medida a la crisis económica, pero su uso en la última década fue muy elevado. En la última legislatura su utilización alcanzó el récord —aún descontando los inicios de la crisis del covid, una situación que sí puede ser catalogada como excepcional y avala este uso—.

-Sánchez, el presidente que más ha utilizado el decreto ley: 138 veces en un lustro

Durante la pasada legislatura el Ejecutivo de Sánchez aprobó 93 decretos ley y, desde que el socialista es presidente —llegó al poder en 2018— ha utilizado este recurso en 141 ocasiones. El primer año de pandemia, con el Congreso a medio gas, se utilizó en 22 veces. Aunque el Consejo de Gobierno es el que tiene la potestad de aprobarlos y su vigencia comienza con su publicación en el Boletín Oficial del Estado, comienza un plazo de 30 días en los que el Congreso debe votar si se convalida o se deroga. También existe la posibilidad de que se convalide pero, a cambio, se apruebe la propuesta de su tramitación como proyecto de ley, en el que los demás grupos parlamentarios pueden introducir enmiendas.

Sin embargo, muchas veces estos cambios no se llegan a implementar porque el Gobierno, una vez logra que se ratifiquen sus decretos ley, deja aparcada su modificación. La pasada legislatura el Gobierno aceptó tramitar 54 decretos ley como proyectos de ley "para introducir mejoras": 38 de ellos fueron bloqueados indefinidamente, 13 aprobados introduciendo algún cambio y 3 ratificados sin cambio alguno. Al tener la mayoría de los puestos en la Mesa del Congreso, puede prorrogar indefinidamente el plazo de enmiendas a cualquier proyecto. Es un recurso que se utiliza de manera habitual para no tener que tramitar una ley.

Otra de las críticas recurrentes del arco parlamentario a esta forma de legislar por parte del Gobierno es la inclusión en un mismo texto de materias que nada tienen que ver entre sí. Es, precisamente, lo que sucede con el decreto ómnibus que incluye reformas en Función Pública, Mecenazgo y Justicia. Junts ha pedido al Ejecutivo que retire las medidas "macedonia", se trata de la misma queja que han trasladado en el pasado formaciones como Esquerra Republicana o el PNV, que ahora no pondrán en riesgo su convalidación pero sí cargan contra la técnica legislativa del Gobierno.

En el estudio 'Análisis cuantitativo del uso del decreto ley en España (1979-2018)' los investigadores Rafael y Sergio Sáinz, explican que los Gobiernos en minoría emplean más el decreto ley. "Para Gobiernos con mayoría simple, un nivel de fragmentación elevado representa una mayor heterogeneidad de los grupos que apoyan al Gobierno y crea una mayor necesidad de negociar, lo cual obliga a su vez, con una mayor frecuencia relativa, a la tramitación parlamentaria de los decretos leyes aprobados", señalan. Y añaden que en épocas de crisis los decretos leyes "tienden a ser más largos y a tener un impacto mayor en el ordenamiento".

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Los autores también se fijan en otro dato. A pesar de que los gobiernos en minoría utilicen más este tipo de fórmula, señalan que los decretos leyes dictados por Gobiernos con mayoría absoluta "se recurren, de media, cuatro veces más" que los dictados por Gobiernos apoyados en una mayoría parlamentaria simple. Eso les permite concluir que la matemática parlamentaria "permite una mayor participación política en el seno del Congreso" y es habitual que el decreto ley "se integre mejor en el sistema jurídico" a través de la introducción de enmiendas. Asimismo, concluyen que otro elemento que favorecería la intervención parlamentaria sería que cada decreto ley regulase una única materia.

Solo se han rechazado cinco decretos ley desde 1979

A pesar de que este recurso ha sido utilizado —de manera más o menos habitual— por todos los Gobiernos, el Congreso solo ha tumbado cinco decretos desde el año 1979 y, menos en una ocasión, se acabó aprobando una norma equivalente. La primera fue un decreto ley, aprobado durante la legislatura constituyente, para prorrogar el tiempo indispensable la actuación de la Junta Central de Acuartelamiento. El siguiente rechazo llegó más de veinticinco años después, en 2006, cuando por equivocación el PSOE votó en contra de un decreto que modificaba los tipos impositivos del tabaco. En 2017, con Rajoy al frente del Gobierno, la Cámara Baja tumbó otro decreto ley sobre los estibadores con 175 votos en contra, 142 a favor y 33 abstenciones.

Durante la etapa de Pedro Sánchez como presidente, el Congreso ha tumbado dos de sus decretos ley. El de  medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que contó con el rechazo de Podemos, y, en 2020, el que aprobaba reglas para el uso del superávit de los ayuntamientos, que la Cámara Baja tumbó con 156 votos a favor y 193 en contra entre críticas por el ataque a la autonomía local.