Justicia da vía libre a los ministros para votar leyes que afecten a empresas en las que participan

Un informe de la Abogacía del Estado que ha permanecido secreto durante un año introduce una nueva tesis que fulmina la letra y el espíritu de la Ley de Conflictos de Intereses, aquella que prohíbe a ministros y altos cargos intervenir en decisiones sobre “asuntos” que “interesen” a empresas de su esfera privada. El informe, al que ha tenido acceso infoLibre [consúltalo aquí en PDF] y que fue el que en agosto de 2013 permitió a Miguel Arias Cañete participar en el trámite de la Ley de Evaluación Ambiental pese a que es socio de dos compañías petroleras, sostiene que votar en el Consejo de Ministros la aprobación de un proyecto de ley no entraña “decisión alguna sobre ningún asunto” por cuanto es el Parlamento el que valida las leyes.

Tras un año de negativa constante a desvelar su contenido, el informe sale ahora a la luz gracias a la reclamación de documentos formulada por el diputado socialista Gabriel Echávarri. La entrega de la información requerida, que destapa la nueva y más benévola interpretación oficial sobre conflictos de intereses, se produjo el pasado día 9, en plena ofensiva gubernamental en pro de la “regeneración democrática”.

Los dictámenes de la Abogacía del Estado, uno de los tres órganos directivos del Ministerio de Justicia, no sientan doctrina en el sentido estricto del término. Pero representan la posición del Gobierno, la fijan a efectos jurídicos y crean precedente para futuras interpretaciones. El informe que reinterpreta la Ley de Conflictos de Intereses está firmado por Dolores Ocaña, la abogada del Estado destinada en el Ministerio de Agricultura, entonces dirigido por Miguel Arias. También miembro del Servicio Jurídico público, Ocaña fue consejera de la empresa pública de tecnologías agrarias, Tragsatec, hasta enero de 2014, y así consta en el Registro Mercantil.

El informe, que no precisa a solicitud de quién se elaboró, representa en la práctica una enmienda a la totalidad del artículo 4 de la Ley 5/2006, reguladora de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y los altos cargos de la Administración.

Ese precepto, piedra angular de la norma, dice lo siguiente: “A los efectos de esta ley, hay conflicto de intereses cuando los altos cargos intervienen en las decisiones relacionadas con asuntos en los que confluyen a la vez intereses de su puesto público e intereses privados propios, de familiares directos, o intereses compartidos con terceras personas”.

Una pregunta en el aire

El articulo 7 del mismo texto legislativo prohíbe a quienes incurran en conflicto de intereses intervenir en “asuntos” que “interesen a empresas” en cuya dirección o asesoramiento haya participado el alto cargo, su cónyuge o similar o cualquier familiar dentro del segundo grado “en los dos años anteriores” a su toma de posesión.

Aunque la redacción de ambos preceptos parece inequívoca, el dictamen de la Abogacía del Estado evitó que Miguel Arias Cañete, entonces titular de Agricultura y hoy aspirante a comisario europeo, tuviera que ausentarse el 30 de agosto de 2013 de la votación del anteproyecto de Ley de Evaluación Ambiental en el Consejo de Ministros. Pese a ser accionista y exadministrador de dos empresas petroleras –Petrologis Canarias SL y Petrolífera Dúcar, que era la que estaba en cuestión por el potencial conflicto de intereses–, Cañete participó en la sesión con el visto bueno del Servicio Jurídico del Estado.

Llevada al extremo, la nueva perspectiva adoptada por la Abogacía del Estado en materia de conflictos de intereses plantea una pregunta: la de por qué exigir a un ministro que cese como administrador de una sociedad si, aun en el supuesto de que participase en la tramitación de alguna ley específica sobre el sector en que opera esa misma sociedad, no estaría decidiendo nada.

La pregunta cobra vigor a la luz de los siguientes argumentos: "Debemos reiterar –dice de hecho el informe– que en la aprobación de un proyecto de ley no hay asunto, no hay decisión". Y más: "El poder decisorio en la producción legislativa es el poder legislativo, de manera que la decisión sobre el asunto en que pudiere tener (hipotéticamente) interés personal el ministro le corresponde al Parlamento, puesto que el asunto no es otro que la aprobación de una norma con rango de ley".

Premisa falsa

Los entrecomillados del párrafo anterior pertenecen al "dictamen ampliatorio" [consúltalo aquí en PDF] que la Abogacía del Estado emitió sobre el posible conflicto de intereses en que podría incurrir Miguel Arias Cañete. Ni el dictamen original ni el "ampliatorio" dedican una sola mención al hecho de que, salvo excepciones que jamás se han dado en España, las mayorías parlamentarias que sostienen al Gobierno de turno votan las leyes siguiendo las indicaciones de sus líderes políticos. Y esos líderes son, de nuevo salvo excepciones, los que forman parte del Gobierno.

La emisión del llamado "dictamen ampliatorio" vino forzado porque el primero partió de una premisa falsa: que Arias Cañete era accionista de Petrolífera Dúcar, la empresa que suscitaba dudas sobre la existencia de un potencial conflicto de intereses, pero sin que jamás hubiese participado en su dirección o asesoramiento: “Según resulta de los antecedentes facilitados con motivo de la consulta, el señor ministro no ha tenido parte ninguna en la dirección ni en el asesoramiento ni en la administración de la sociedad en cuestión [Petrolífera Dúcar SL]”. En realidad, Arias Cañete fue presidente de Petrolífera Dúcar hasta enero de 2012.

En la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros del 30 de agosto de 2013, Miguel Arias Cañete dijo que había participado en la sesión porque le respaldaba la Abogacía del Estado. Arias dijo esto: "He pedido un informe a la Abogacía del Estado, en el cual ha dicho que, no siendo consejero de la empresa y siendo un simple accionista minoritario, no tengo por qué inhibirme en la materia". En realidad, la legislación española sobre incompatibilidades jamás le habría permitido simultanear el cargo de ministro con el de consejero de una empresa privada.

El entonces titular de Agricultura obvió que un segundo informe de la Abogacía corregía el error inicial y admitía que sí había administrado la sociedad. Y obvió igualmente que el principal argumento de la Abogacía no era el de que su participación en Petrolífera Dúcar –2,5%– fuese minoritaria, sino el de que votar en el Consejo de Ministros equivale a nada a efectos prácticos.

Dos informes emitidos el mismo día

Que el hoy exministro no participó en la administración de la compañía es lo que dice el primer dictamen, fechado el 29 de agosto de 2013, víspera del Consejo de Ministros que dio vía libre a la tramitación de la Ley de Evaluación Ambiental, que prevé sanciones para las empresas que desarrollen actividades de bunkeringen zonas protegidas.

Es decir, empresas que suministren crudo a barcos en alta mar, una práctica muy rentable a efectos tributarios pero muy arriesgada para el medio ambiente. Según la Abogacía, Petrolífera Dúcar no hace bunkering en la Bahía de Algeciras porque [sic] “no factura el costo del combustible a los buques amarrados en el puerto de Ceuta”. bunkering “Las operaciones de bunkering –añade el informe– son realizadas por los propietarios del combustible depositado” en las instalaciones de Petrolífera Dúcar.

Como ese primer informe partía de una premisa falsa –que Cañete jamás había dirigido ni asesorado a Petrolífera Dúcar–, la Abogacía emitió una ampliación. Y lo hizo con tal celeridad que su fecha es la misma: 29 de agosto de 2013. En esa ampliación, la abogada del Estado avisa ya en la segunda página de que, si bien Arias Cañete sí participó en la dirección de Petrolífera Dúcar, eso “en nada modifica la conclusión de primer informe”.

Y para sostener esa conclusión –que nada impedía a Cañete votar el anteproyecto de una ley que castiga el bunkering–, la Abogacía usa el siguiente argumento: que una cosa es la “fase administrativa” y otra, la “fase parlamentaria”.

Informe de la Abogacía del Estado [PDF]

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"No hay decisión alguna"

El informe establece esta distinción para, a renglón seguido, afirmar esto: “Es claro que el deber de inhibición no resulta aplicable en esta fase administrativa, puesto que tratándose de la elaboración de una norma legal, la 'decisión del asunto' no puede ser sino la fijación de la determinación definitiva del contenido de la norma legal y ello no corresponde a la Administración sino a los Cuerpos Colegisladores”. O sea, al Congreso y al Senado.

“Por ello –remata el dictamen– resulta indiferente a los efectos del deber de inhibición del artículo 7.1 [de la Ley de Conflictos de Intereses] que el ministro hubiera tomado parte en la administración de Petrolífera Dúcar SL dentro de los dos años anteriores a su toma de posesión, puesto que en la aprobación de un proyecto de ley no hay decisión alguna sobre ningún asunto, al ser las Cortes Generales las que fijarán el contenido definitivo de la norma”.