Carles Ramió, experto en Administración Pública: "Sin reformas urgentes, vamos al colapso en cinco años"

Si hay que hablar de la Administración Pública en España, de cómo presta –o no presta– sus servicios, de cuáles son las fuerzas que operan en su seno, de qué desafíos afronta o de cómo se podría mejorar su funcionamiento, el hombre adecuado es Carles Ramió (Girona, 1963). Catedrático de Ciencia Política en la Universitat Pompeu Fabra, Ramió hace en El colapso de la Administracion en España. Un análisis políticamente incorrecto (Catarata) un diagnóstico sombrío y sin contemplaciones. Aunque lo compensa poniendo ideas sobre la mesa, la lectura no deja de dar motivos de alarma.

Dice usted que con este libro se mete "en todos los charcos ingratos". ¿Por qué?

Hablo de temas que no se suelen tratar, como el confort de parte de los empleados públicos, también de su bajo estado de motivación. Como cualquier colectivo, los funcionarios tienen la piel muy fina. Quien lea el libro verá que tomo prevenciones, pero de forma descontextualizada hasta una pequeña crítica puede herir susceptibilidades.

La administración está en "su peor momento desde la instauración de la democracia" y sin medidas "urgentes" va al "hundimiento". ¿Tan mal está?

Al llegar la época de UCD y del PSOE teníamos una administración del siglo XIX, que se actualizó y fue funcionando bien. El problema que es no ha habido una reforma. Es el gran tema pendiente. Hubo dos destellos reformistas –uno con [Joaquín] Almunia en el 88 y otro con Jordi Sevilla en 2007– que quedaron en nada. Así que la administración lleva más de cuarenta años sin una reforma más o menos profunda. Nació de forma caótica y sobrevenida para atender a 40 millones de personas y ahora son 48. A eso hay que sumarle el envejecimiento y el efecto de dos crisis: la de 2008 y la pandemia. Ese es el panorama. Una administración que ha ido quedándose obsoleta se deteriora con la crisis, cuando se recorta mucho y por cobardía política se hace de forma homogénea, sin prioridades, precarizando todos los servicios. Sin tasa de reposición, la administración sale entonces mal parada. Y entonces llega la pandemia, que supone un punto de inflexión.

La administración lleva más de cuarenta años sin una reforma más o menos profunda. Nació de forma caótica y sobrevenida para atender a 40 millones de personas y ahora son 48. A eso hay que sumarle el envejecimiento y el efecto de dos crisis: la de 2008 y la pandemia

¿Por qué un punto de inflexión?

Con la pandemia la administración ha entrado en una regresión conservadora. Se emocionó mucho con el trabajo digital y el teletrabajo y luego en la pospandemia no ha regresado la administración que teníamos antes. La atención al ciudadano es mucho peor que antes. Y eso que al principio hubo como un subidón.

¿Subidón?

Sí, nos dimos cuenta de que estábamos más digitalizados de lo que creíamos. Resultó que con el covid la administración funcionaba. Todo el mundo decía: "Hemos avanzado en teletrabajo más en dos meses que en diez años". Pero nos fuimos demasiado arriba optando por un nuevo modelo que da prioridad a la administración digital, una mala idea porque deja fuera al 40% más vulnerable. El teletrabajo fue impuesto de forma brusca y poco reflexiva, provocando un déficit de presencialidad que explica el deterioro del sistema, las listas de espera, las colas y la falta de atención. Con todo ello la administración, de forma no deliberada, ha optado de golpe por una visión conservadora y ha expulsado a millones de ciudadanos del sistema. Que no vengan, o que vengan pidiendo cita. Cita, por cierto, que hay que pedir digitalmente, porque nadie atiende los teléfonos. Y cuando te dan cita es al cabo de mucho tiempo porque se programa en función del confort organizativo, no de la demanda. Pedir cita para un trámite sencillo, como un expediente de jubilación, y que te convoquen dos meses después es un disparate. Ahora lo están suavizando, pero hubo un momento que no podías ir sin cita previa ni a poner una denuncia a la policía. Y esto no sucedía antes de la pandemia. Es lo que yo llamo resiliencia reaccionaria. Con la pandemia cambió el modelo de gestión y luego hemos mantenido ese modelo, que es peor que el anterior.

De forma no deliberada, la administración ha optado de golpe por una visión conservadora y ha expulsado a millones de ciudadanos del sistema. Que no vengan, o que vengan pidiendo cita. Cita, por cierto, que hay que pedir digitalmente, porque nadie atiende los teléfonos

Reclama "medidas urgentes". ¿Cuáles?

España hizo en los 80 dos cosas importantes. Una, se descentralizó. Dos, optó por un Estado del bienestar europeo, con un fuerte incremento del volumen de empleados públicos, que entraron de golpe y se van a jubilar de golpe. Por eso estamos ante un relevo intergeneracional espectacular. En diez años se jubila el 50% de los empleados públicos, un millón y medio. Claro, esto implica una pérdida de conocimiento y una necesidad de reponer y atraer talento. Así que la primera urgencia es planificar el relevo. En cambio, estamos en una dinámica de cubrir el puesto cuyo titular se jubila con el mismo perfil. Al entrar jóvenes de veintipocos años estamos cristalizando un modelo para cincuenta años. Imagínate el desastre de no estar teniendo en cuenta la inteligencia artificial, los nuevos perfiles profesionales, las nuevas demandas, el entorno turbulento...

Y eso que este relevo masivo era, sostiene usted, una gran oportunidad.

¡Enorme! Por puñetera casualidad, coincide el cambio de paradigma tecnológico, que implica la supresión de muchos puestos de trabajo, con el relevo intergeneracional, así que podríamos diseñar una administración moderna vinculada a la inteligencia artificial y a los algoritmos con coste social y laboral cero, atrayendo talento joven, bien formado, con valores públicos y totalmente digital. Pero no lo estamos aprovechando. Y eso que conocemos desde hace mucho la pirámide demográfica. ¿Qué ha pasado? Nos hemos distraído. Nos distrajo la crisis cuando ya era urgente actuar. El sistema se resintió. Luego la pandemia. Y otra distracción: el tema de los interinos. Las comunidades llevan dos años gestionando su conversión a fijos. Así nunca atendemos al problema sustantivo del relevo, que requiere cambiar los sistemas de selección.

En diez años se jubila el 50% de los empleados públicos, un millón y medio. La primera urgencia es planificar el relevo. En cambio, estamos cubriendo el puesto cuyo titular se jubila con el mismo perfil. Imagínate el desastre

¿Por qué?

El sistema actual son las oposiciones de carácter memorístico. No han funcionado mal, porque resulta que los que tienen memoria suelen ser buenos profesionales. Pero no siempre es así. Y ese no es el principal problema. El mayor problema es que el talento joven no quiere pasar por el filtro de estar entre entre cuatro y siete años, que es lo que necesitas para los grandes cuerpos del Estado, memorizando temas.

Los defensores del sistema actual de selección subrayan su carácter meritocrático.

El modelo memorístico es meritocrático, sí, pero muy poco equitativo. Se salta el principio de igualdad. Porque, ¿quién se puede permitir años estudiando, pagar un preparador, una academia...? Es una inversión especulativa, sin garantía de aprobado. Además, es un modelo que tiene tres fallas. Primero, es ingrato para la administración, que bajo la presión de prestar los servicios se tiene que saltar sus propias reglas, sobre todo en las comunidades. De ahí que haya tantos interinos. Segundo, es un modelo que no atrae talento, atrae a los hijos de funcionarios socializados con este método. Para el resto es surrealista. Por último, no contempla las competencias del empleado público del futuro.

El sistema de selección mediante oposición memorística no atrae talento, atrae a los hijos de funcionarios socializados con este método. Para el resto es surrealista

¿Qué propone?

El sistema tiene que ser meritocrático. Porque, cuando flexibilizas, la bestia clientelar se manifiesta. [Propongo] un sistema meritocrático, al mismo tiempo que rápido y fluido. No un proceso que, como ahora, puede durar un año de la primera a la última prueba. Y hay que analizar competencias. El ejemplo es la UE, que cambió su modelo de selección de euroburócratas y ahora hace un test de inteligencia, un test psicológico y una prueba de competencias. Es un modelo meritocrático que cambia el perfil de los que acceden. Eso es algo fundamental. Hay que ver qué perfiles de los que se jubilan han quedado obsoletos, cuáles deben permanecer y qué nuevos se necesitan, sobre todo de gestión de información y gobernanza de datos, donde hay enormes déficits. En cambio, la administración sigue en dinámica inercial. Sustituye a los que se jubilan por lo mismo, como auxiliares administrativos, una categoría que carece de sentido desde que se inventó la ofimática. Pura inercia. Y son decisiones para cincuenta años.

¿Hay demasiado énfasis en la exigencia de titulación de Derecho?

Las titulaciones no me preocupan. Debería dejarse abierto en las convocatorias. Hoy un graduado en Humanidades puede hacer un máster en big data y tener un perfil adecuado para un puesto reservado para un ingeniero.

¿Qué más "medidas urgentes"?

Cambiar el rígido modelo de gestión de personal. Lo vimos claro en pandemia y pospandemia, cuando hubo ámbitos estresados, y no sólo la sanidad, también la gestión de los expedientes de empleo, pensiones, ingreso mínimo... Mientras, en otros ámbitos, como el cultural o el deportivo, estaban en valle, mano sobre mano. Hay que tener la capacidad de trasladar recursos, porque a partir de ahora las crisis y las urgencias van a ser constantes. El puesto rígido no tiene sentido. Hay que trabajar donde surge la urgencia. Y no ocurre así. Aquí hemos visto un desajuste entre la política y la administración. A este Gobierno [se refiere desde 2020], que puede ser criticable en muchos aspectos, en absoluto se le puede achacar falta de creatividad y dinamismo. Ha tomado medidas imaginativas para proteger a los más vulnerables. Pero luego la administración ha sido incapaz de seguir el ritmo de esas buenas ideas políticas.

Al Gobierno no se le puede achacar falta de creatividad y dinamismo. Ha tomado medidas imaginativas para proteger a los más vulnerables. Pero la administración ha sido incapaz de seguir el ritmo

¿Habla del ingreso mínimo vital?

Por ejemplo. No ha habido suficientes recursos humanos para los trámites. Hay constantes cuellos de botella. Muchos trámites que antes se hacían en un día ahora duran dos meses. En global las administraciones van justas de personal, pero podría ser suficiente. Lo que pasa es que hay un problema de rigidez. Los trabajadores no se pueden reasignar a los ámbitos más calientes. Que haya una necesidad y no se atienda, que haya una lista de espera, no tiene sentido.

¿Lo que dice vale para todas las administraciones?

Este diagnóstico afecta sobre todo a la Administración General del Estado y a las comunidades. A todas. En la administración local hay de todo, pero es la que mejor funciona, es la que nos salva. A pesar de estar muy precarizada, no está en colapso.

¿Las demás sí están en colapso?

El colapso todavía no ha sucedido. Pero si no tomamos medidas urgentes, vamos al colapso en tres, cuatro, cinco años. La administración es un transatlántico que vira muy lentamente y no va a llegar a tiempo sin medidas urgentes.

¿Pero en qué consistiría ese colapso?

Lo que ha sucedido con servicios como el ingreso mínimo vital, ocurriendo de golpe en todos los servicios públicos.

Los sucesivos gobiernos de Pedro Sánchez han tenido siempre prevista la reforma de la Administración. ¿Qué balance hace?

El Gobierno hasta ahora ha hecho muy poco. Más ruido que nueces. Ahora han aprobado una ley de función pública por real decreto, pero se queda muy corta, es insuficiente. Ahora bien, en diciembre se creó el Ministerio de Transformación Digital y Función Pública y tomó posesión [José Luis] Escrivá, que en una comparecencia en el Congreso expuso su programa. Es la primera vez que oigo un programa de reforma de la administración pública coherente, robusto y ambicioso.

¿Cree que se quedará en palabras?

[Miquel] Iceta creó una comisión de expertos para la reforma que ahora se ha recuperado. La semana que viene tengo reunión con la secretaria de Estado, Clara Mapelli. Por el conocimiento que tengo de Escrivá –no directo, sino indirecto– y de la secretaria de Estado, sé que se lo toman en serio y que quieren una reforma ambiciosa y profunda. Otra cosa es lo que puedan hacer. Habrá enormes resistencias sindicales y corporativas. Habrá confrontación entre el ministerio y los grupos de presión, claro. Pero como parten de un programa ambicioso, puede quedar una reforma aseada y relevante. Y aunque sólo sea a nivel de la Administración General del Estado, si sale bien abrirá la lata, porque las comunidades, para no quedarse atrás, harán reformas similares.

Habrá enormes resistencias sindicales y corporativas a la reforma. Habrá confrontación entre el Ministerio de Transformación Digital y los grupos de presión, claro. Hacienda no va a estar de acuerdo

¿Una reforma profunda, como la que usted defiende, es muy cara?

No tiene que ser desmedido, pero sí optas, como pretende el ministerio, por medidas como la evaluación del desempeño [de los empleados públicos] y por la carrera horizontal, hay un coste económico. El Ministerio de Hacienda no a va estar de acuerdo y esa será otra resistencia. Y habrá más. De otros ministerios, por ejemplo. Las reformas en la administración generan ruido. Es algo que afecta a casi 3,5 millones de empleados públicos con sus familias, porque aunque la reforma sea de ámbito estatal todos se sienten afectados. Eso es una masa de votantes descomunal. Además, con crispación y crisis el sistema funciona peor durante una temporada. Nadie quiere pagar ese precio. La reforma es técnicamente compleja y políticamente la bomba. Y los políticos se acobardan. Pero o transformamos o colapsamos.

¿Por qué considera a los sindicatos parte del problema?

Los sindicatos en el ámbito privado están desempoderados, deberían empoderarse más, pero en el público forman parte del problema porque tienen mucho poder. La asimetría a favor de la patronal se da a la inversa en la administración, donde hay una asimetría a favor de los sindicatos. Ante cualquier crisis laboral, los políticos se asustan y van cediendo derechos hasta llegar a privilegios. Los sindicatos, con una visión gallinácea, no se dan cuenta de que así el sistema es organizativa y económicamente insostenible.

Es una reforma que afecta a 3,5 millones empleados y sus familias. Además, con crispación el sistema funciona peor durante una temporada. Nadie quiere pagar ese precio. La reforma es técnicamente compleja y políticamente la bomba

Cuando habla de privilegios cita en su libro "régimen horario, días de asuntos propios, laxitud y cierto descontrol con el teletrabajo".

Un funcionario sénior puede llegar a acumular 16 días de asuntos propios. Eso es una pérdida de capacidad del sistema enorme. Luego hay situaciones surrealistas. El convenio del Ayuntamiento de Barcelona –por cierto, de las administraciones más avanzadas y competitivas de España– recoge que los días de asuntos propios, si no te los gastas, te los puedes guardar para jubilación anticipada y el Ayuntamiento, de forma totalmente graciable, te los dobla. Si tú te guardas 16, de golpe tienes 32. Es un disparate.

En el libro habla de la existencia de funcionarios "ociosos".

Más del 80% de los empleados públicos son gente trabajadora y comprometida. Luego hay, como en cualquier colectivo, un porcentaje más acomodado. El problema es que la administración no los condiciona.

¿Desecharía la idea del funcionario y la plaza para toda la vida?

La plaza es la gran rigidez del sistema. Esa idea de: "Yo tengo un plaza para estas funciones y no puedo realizar otra". A la definición del puesto de trabajo le añadiría siempre: "Trabajarás donde seas necesario". Si no, no podemos acumular recursos en los cuellos de botella. Ahora bien, el funcionario blindado tiene su sentido: evitar la arbitrariedad política y ser independiente. Lo que sucede es que un sistema donde no está regulada la salida para el 1% que no cumpla su cometido, porque el régimen disciplinario no funciona, es un sistema perverso. Tendría que haber un mecanismo, que siempre sería excepcional. Y de cara al futuro no me parecería mal, aunque esto es disruptivo, que el 80% de la plantilla fuera estable y un 20% variable y trabajara por proyectos. Alguno dirá: "Ah, pero eso son minijobs". Al contrario, serían superjobs. No hablo de interinos, sino de trabajadores altamente cualificados, retribuidos generosamente, para proyectos concretos. Y si funciona, volverían.

La asimetría a favor de la patronal se da a la inversa en la administración, donde hay una asimetría a favor de los sindicatos. Ante cualquier crisis laboral, los políticos se asustan y van cediendo derechos hasta llegar a privilegios

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El compromiso con la reforma es algo bastante elitista, sobre todo de titulados superiores y directivos públicos. Ahí sí hay ambiente de reforma. Claro, en la administración los problemas internos van desgastando a la gente. A medida que avanza la edad, se van perdiendo expectativas de reforma. Cuando estás cerca de jubilarte, de forma inconsciente tiras la toalla.

¿Algún país del que tomar nota?

España tiene el modelo continental, como el francés o alemán, que es un modelo rígido, frente al escandinavo o anglosajón, más flexible... Pero imponer ese modelo en España es imposible desde el punto de vista cultural y quizás tampoco sea deseable, porque los anglosajones –los escandinavos no– desempoderan mucho a la administración. No sé, son problemas generales, se dan en todas partes, aunque hay países que están haciendo reformas, no muy ambiciosas, como nuestros vecinos Francia y Portugal. Podríamos mirar ahí.